חוק התקומה שאושר השבוע במליאה מספק מסגרת משפטית ארוכת טווח לשיקוף העוטף, והוא הישג חשוב במאבק על שיקום העוטף. אם לשפוט לפי הדיונים, זה רחוק מלהיות סוף המאבק.
מנהלת תקומה, האמונה על שיקום האזור, נולדה מתוך הכרה עמוקה בחוסר יכולת הביצוע של המדינה. השילוב בין היקף השיקום הנדרש לחולשת משרדי הממשלה חייבה הקמת גוף חדש, שלא יפעל לפי ההגיונות והחוקים הקיימים. כך נוצרה 'מדינה בתוך מדינה' של מגזר ציבורי חופשי יותר, כפוף פחות לאוצר ובעל יכול לפעול בצורה ישירה מול הרשויות.
המנהלת: עבודה פרטנית מול היישובים
האסון שהמדינה הייתה צריכה להגיב אליו היה חסר תקדים בהיקפו. חבל ארץ צומח, שתוך עשור הגדיל את עצמו ב-50%, נדרש להתפנות בין לילה על כל 70 אלף התושבים שלו. היה ברור לכל הגורמים המעורבים שאם לא יצליחו להעמיד מנועי צמיחה משמעותיים במהירות, קיים חשש מעזיבה המונית של האזור – שההתיישבות בו היא בעלת חשיבות ראשונה במעלה, גם בהיבט הביטחוני.
המנהלת, שהוקמה כבר בחודש הראשון למלחמה, נועדה לפעול כגוף עצמאי שידע למפות בפרטי-פרטים את שלל הצרכים של האזור, קטנים כגדולים. עוד נועדה לעודד לתמרץ השקעות ציבוריות ופרטיות, ולתווך בין היישובים, המועצות והעיר שדרות לבין מיליארדי שקלים המפוזרים בין משרדי הממשלה, כספים שיוקצו לטובת השיקום על פני פרק זמן ארוך.
בגלל הרקע המיוחד להקמתה המנהלת תויגה במהרה כ"בן חורג" למוסדות המדינה. לעומתה, מדינת ישראל ומשרדי הממשלה לא יודעים לעבוד מול יישובים באופן פרטני. כך למשל, בשגרה – כדי לשדרג את כביש 232 לכביש עם שתי נתיבים והפרדה, צריכה להתקבל החלטת ממשלה, שאחריה יעבור תקציב למשרד התחבורה, משם למכרז ורק לאחר מכן יש לקוות שיתחילו עבודות. המצב דומה ביחס לרצון של עיריית שדרות בהתחדשות עירונית, או בצורך של המועצה האזורית אשכול במרכז מסחרי. מדובר בתהליכי קבלת החלטות ארוכים, הכרוכים במאבקים תקציביים שיכולים להיגרר עשורים – דינמיקה שהמדינה לא יכולה להרשות לעצמה מול מי שחוו את הנורא מכל.
החוק: תיעדוף העוטף לטווח הארוך
נוסף על 14 מיליארד שקלים שאושרו בעבר, בחוק הוחלט שיעברו לעוטף 5 מיליארד שקלים נוספים לצורך פרויקטים ארוכי טווח. 4 מתוך 5 המיליארדים הם עבור יישובי העוטף עד 7 ק"מ מהגבול; מיליארד יוקצו לנתיבות, אופקים ועוד מספר יישובים מרוחקים יותר.
גולת הכותרת של החוק היא הגדרת המרחב של עד 7 ק"מ מהגבול כאזור מיקוד לאומי, ביחד עם הסמכויות שיוענקו למנהלת תקומה להשקיע בו. המסגרת המשפטית החדשה תאפשר העדפת תקציבים ממשלתיים לאזור לשנים רבות קדימה, גם אחרי שהמנהלת תסיים את תפקידה. החוק קובע שהמרחב בין הגבול ל-7 ק"מ יזכה לתשומת לב מיוחדת ממשרדי הממשלה למשך שבע השנים הקרובות, עם אפשרות להארכה של שלוש שנים נוספות, באישור ראש הממשלה וועדת הכלכלה. למנהלת יהיו סמכויות לגבי ניהול התקציבי.
על פי הצעת החוק, מנהלת תקופה צפויה לפעול עוד שלוש שנים לפחות, עד סוף 2028, אך אם יעלה הצורך (ויסכים ראש הממשלה) תוכל להמשיך עד 2034. במשך השנים היא תידרש להוציא לדרך מאות תכניות להשקעה ארוכת טווח. הישגיה בשנה וחצי האחרונות מרשימים מאוד – בהשקעה של 7 מיליארד ש"ח שכבר עברו מתקציב המנהלת, יותר מ-53 אלף תושבים (83%) חזרו לבתיהם. אלפים רבים שעדיין לא יכולים חיים בטווח הבינוני ביישובים זמניים, שנבנו מאפס. ללא המנגנון החכם שבנתה המדינה, ספק גדול שהדבר היה מתאפשר, ודאי לא באותו הקצב.
המאבק: "ככה לא פועלת מדינה"
אך המאבק בין ישראל של ה-6 באוקטובר לישראל של ה-7 באוקטובר עוד רחוק מלהיגמר. בדיונים הראשונים לקראת חקיקת החוק, שהחלו בדצמבר האחרון, ראשי רשויות העוטף העלו בוועדת הכלכלה שתי טענות שחזרו לאחר מכן עשרות פעמים. האחת, משרדי הממשלה לא מעבירים תקציבים שוטפים ליישובים, בטענה שמנהלת תקומה כבר מספקת את השירות השוטף עבורם. השנייה, שמשרד האוצר מונע מהמנהלת והנהגות העוטף לקבל החלטות לגבי הכספים והלכה למעשה – מקפיא תוכניות.
כל החיצים הופנו למשרד האוצר, ליתר דיוק – לאנשי אגף התקציבים במשרדי הממשלה השונים. לעומת מנהלת תקומה, שהיא ביטוי לחשיבה חדשה על היחס בין תקצוב, תכנון והשקעה בישראל של אחרי 7 באוקטובר, החשיבה הכלכלית-מדינית של האוצר המשיכה להיות תקועה עמוק ביום שלפני. באגף התקציבים לא אוהבים תקציבים גדולים שמסתובבים במשרדים ללא שליטה הדוקה שלהם, וחוששים מגוף חוץ משרדי עם סמכויות, שפועל באופן פרטני לפי צרכים של ישובים.
כתוצאה מהשפעת אגף התקציבים, במשרדים משמעותיים עבור השיקום, (כלכלה, פנים, תחבורה, חינוך, שיכון וחקלאות) מחפשים דרכים "לחסוך" בהוצאות השוטפות על חשבון הוצאות תקומה, ובמקביל – להקשות על העברות תקציביות עבור פרויקטים שהמנהלת וראשי המועצות ביקשו להוציא לפועל.
"אין מה לעשות, ככה לא פועלת מדינה" הצהירה אחת מנציגות האוצר באחד הדיונים היותר סוערים בהם התפרץ ראש עיריית שדרות על נציגי המדינה בטענה שהם כובלים את ידיו וגוזרים עליו קיצוצים בפועל. אכן, עד 7 באוקטובר המדינה לא נהגה לפעול כך. המציאות חייבה אותה לשנות גישה.
העתיד: סכנת הקיצוצים תחזור
חוק תקומה נוגע במתח הזה, בין הצורך בהתנהלות כלכלית חדשה למערכת עם הרגלי תקצוב ישנים. שרים או מנכ"לים שירצו להשתמש בכספים המיועדים לשיקום העוטף יידרשו לאישורים ופרוצדורות מנהלתיות, שמחייבות את התערבותו של ראש המנהלת ולעיתים גם את וועדת הכלכלה. בכל שנה תקציבית תירשם הערה מיוחדת לצד התקציבים המיועדים לתקומה, כדי שאפשר יהיה לעקוב אחריהם ועל המשרדים, ויוטל איסור מוחלט להשתמש בהם לצורך התקציבים השוטפים לעוטף שאינם קשורים לתוכניות הפיתוח והשיקום.
ערב חקיקת החוק השר לשיקום העוטף והצפון, זאב אלקין, הפחית את קיצוץ תקציב המנהלת ב-300 מיליון שקלים, ויצר מתווה כלכלי שיגן על תקציבי המנהלת מקיצוצים רוחביים עד סוף השנה הנוכחית. זהו הישג, אך מעבר למיליארד שכבר קוצצו באמצעות העברתם ליישובים המרוחקים יותר מהגבול – סכנת הקיצוצים תחזור לרחף בשמונה השנים הבאות.
על סמך ניסיון העבר, וגם על פי ניסוחים פתלתלים בחוק התקומה עצמו, אם חלילה יקרה אירוע חירומי במדינה או יידרשו עוד כספים לשיקום הצפון (ואולי אף למטרות דרמטיות פחות) – האוצר יידע לקחת משם את הכסף. המנהלת והיישובים יאלצו להמשיך להיאבק.
