ההצלחות המרשימות של המודיעין הישראלי בחודשים האחרונים בגזרת לבנון אינן יכולות לעמעם את הכישלון הגדול ב-7 באוקטובר. למעשה, אלו שני צדדים של אותו מטבע – המודיעין המבצעי האיכותי שנבנה בשני העשורים האחרונים בא על חשבון שחיקתן, במקביל, של יכולות מסורתיות של המודיעין האסטרטגי להבין את המציאות. בנוסף, אותה קהילת מודיעין שהתמקדה בזירה הצפונית ובאיראן והביאה להצלחות באותן גזרות, היתה חלק מהמערכת שהזניחה את הטיפול בחמאס כאיום אסטרטגי. דרוש חשבון נפש עמוק בנוגע לאופן שבו עושים מודיעין, ומפקחים על המודיעין, במדינת ישראל.
השבוע נודע כי הקואליציה מקדמת הצעת חוק להקמת מחלקה "איפכא מסתברא" תחת ראש הממשלה, שתהיה אחראית "לגיבוש תפיסת מודיעין חלופית מגופי המודיעין". אולם, מנוסח הצעת החוק קשה לראות כיצד המחלקה החדשה תביא את השינוי המיוחל. את הצורך בהקמתה תולה הצעת החוק בהמלצת ועדת אגרנט למנות יועץ למודיעין לראש הממשלה ואת כישלונה של מחלקת הבקרה באמ"ן במניעת הכשל המודיעיני ב-7 באוקטובר. אך אין בה ניסיון להסביר כיצד המהלך הנוכחי טוב יותר מניסיונות עבר כושלים ליישם את ההמלצה ההיא, היא אינה בוחנת את הנסיבות שהשתנו ב-50 השנים שעברו מאז ההמלצה המקורית, ואין בהצעה העדכנית עדות ללמידה של הסיבות להפתעת 7 באוקטובר. יתרה מכך, העובדה שאין התייחסות לעצמאות הגוף החדש מול ראש הממשלה והדרג המדיני, עלולה להוביל לפוליטיזציה של גוף זה ולהפיכתו קרדום לחפור בו מול קהילת המודיעין.
צעד נכון יותר יהיה להקים גוף הערכה שיפעל אומנם תחת הדרג המדיני, אך ישמור על עצמאות הערכתית, ויהיה אחראי לא רק לבצע בקרה על הערכות ארגוני המודיעין, אלא לגבש את הערכת המודיעין הלאומית. ואומנם, לאחר 7 באוקטובר גברו הקולות בישראל – לרבות בקרב ראשי אמ"ן לשעבר ובאקדמיה – הקוראים להקים גוף שכזה. הוא נדרש ביתר תוקף על רקע המורכבות הגוברת של אתגרי הערכת המודיעין הלאומית מחד גיסא, וירידת העיסוק של ארגוני המודיעין במודיעין אסטרטגי, מאידך גיסא.
אולם, חשוב להבין כי זהו רק רכיב אחד מבין השינויים שראוי לבחון באשר למבנה, לתפיסת הניהול ולתרבות הארגונית של קהילת המודיעין הישראלית. לצד פערים בתחום המודיעין האסטרטגי, כפי שהתברר בעוצמה במלחמת 7 באוקטובר, קהילת המודיעין הישראלית סובלת מפערים בסוגיות מפתח נוספות: מהגדרות חסרות או ארכאיות של חלוקת האחריות בין ארגוני המודיעין, דרך אינטגרציה בלתי מספקת בין הארגונים בתהליכי בניין הכוח המודיעיני, ועד היעדר כמעט מוחלט של פיקוח חיצוני על העוסקים במלאכת האיסוף וההערכה. יש יסוד להניח שגם בעיות אלו תרמו לכשל המערכתי באוקטובר 2023, ובכלל זה: היעדרו של ויכוח פנימי באשר לאיום מחמאס (וכישלונם של מנגנוני בקרה ופלורליזם שהוקמו בעקבות לקחי ועדת אגרנט), חולשת המודיעין האנושי ("יומינט") וזניחת האיסוף הגלוי, וחלוקת אחריות בעייתית בסוגיות ההתרעה והכיסוי המודיעיני של גזרת עזה.
ישראל שקועה בעבר
ברקע לפערים אלו, עומדת הארכיטקטורה של קהילת המודיעין הישראלית, אשר כמעט שלא השתנתה מאז קום המדינה, למרות התמורות החדות שחלו בסביבת הפעולה המודיעינית: אתגרי ביטחון לאומי חדשים, שחלקם אינם זוכים לכיסוי מודיעיני בשל חלוקת הגזרות המיושנת בין ארגוני המודיעין, סוגים חדשים של מידע וטכנולוגיות שעליהן נשען המודיעין, וגידול הן בהיקף המשימות המוטלות על כתפי המודיעין והן בגודל ומורכבות הארגונים. המציאות זזה, בעוד המסגרת הכללית שבתוכה מתנהלים ארגוני המודיעין של ישראל שקועה בעבר.
ניסיונות קודמים לבצע רפורמות בקהילת המודיעין במטרה לחזק את שדרת הניהול המרכזי שלה, לא עלו יפה. בשנות ה-50 נכשל ניסיון להקים מעין מטה שינהל ויתאם בין ארגוני המודיעין. בשנות השישים והשבעים יושמה, לזמן קצר בלבד, המלצות ועדות ידין שרף ואגרנט למנות יועץ למודיעין לראש הממשלה. בשנות האלפיים הוסכם על חלוקת אחריות בין הארגונים ("המגנא כרטא"), אך מנגד לא יושמו שורה של המלצות למנגנוני ניהול משותפים של הקהילה. באחרונה, נסגר מבלי להותיר חותם משמעותי משרד המודיעין, שהוקם לפני יותר מעשור במטרה לפקח על ארגוני המודיעין ולהכריע במחלוקות ביניהם. כישלונות העבר נבעו מכך שהמצב הקיים נוח הן לדרג המדיני, שיכול לשמור על מדיניות הפרד ומשול בין הארגונים ועל הכפיפות הישירה של שניים מהם (שב"כ והמוסד) ישירות לראש הממשלה, והן לארגוני המודיעין, שמבקשים לשמור על עצמאות ועל היעדר תלות בארגונים האחרים.
בדומה לישראל, גם קהילות המודיעין במדינות אחרות במערב, ובראשן ארצות הברית ובריטניה, מתאפיינות בחוליים דומים, אולם בעשורים האחרונים ביצעו כמה מהן רפורמות מבניות מקיפות – בעקבות הפתעות אסטרטגיות וכישלונות מודיעיניים צורבים – במטרה לטפל בבעיות אלו ולחזק את יכולות ההערכה האינטגרטיבית והניהול המרכזי של קהילות המודיעין שלהן. בארצות הברית הוקם משרד למודיעין לאומי (ODNI), הכולל מסגרות הערכת מודיעין בין-סוכנותיות ובראשן המועצה למודיעין לאומי (NIC), סוכנות לבניין כוח טכנולוגי בראייה ארוכת-טווח ובראי צורכי קהילת המודיעין כולה (IARPA), וסמכויות אכוונה ואסדרה מול סוכנויות המודיעין השונות. אומנם לא נכון לאמץ בישראל את הרפורמות במערב כמות שהן, בשל השונות בתרבות האסטרטגית ובמורשת השלטונית בישראל, אולם רפורמות אלו יכולות לשמש מקורות השראה לישראל, ובמיוחד על רקע הדפוס החוזר בהן, שעניינו חיזוק הניהול המרכזי של ארגוני המודיעין והפיכתם מאוסף של ארגונים לקהילה.
דרושה "רשות לאומית למודיעין"
מדינת ישראל נמצאת במשבר ביטחוני מתמשך, החמור בתולדותיה, בין היתר בשל כשלים בתפקוד של קהילת המודיעין הישראלית, ושל הממשקים בינה לבין מקבלי ההחלטות בדרג המדיני. נושאים אלו ראוי שייחקרו במסגרת ועדת חקירה ממלכתית, אולם עד שזו תקום, חשוב לעורר כבר כעת את השיח בנוגע לרפורמות הנדרשות. במתח בין הצורך ברפורמה רחבה, לבין ניסיון העבר המלמד על הקושי הפוליטי לעשות זאת, אנו מציעים מהלך כפול – מהצד האחד הקמת מסגרת מודיעינית לאומית חדשה, במתכונת מצומצמת, ומהצד השני חיזוק של מסגרות הניהול המשותפות בתוך קהילת המודיעין.
לפי ההצעה, המסגרת החדשה – רשות לאומית למודיעין – תוגדר כמעריך הלאומי וכגוף האמון על קביעת מדיניות ופיקוח על ארגוני המודיעין בישראל. הרשות תהיה אחראית על גיבושה של הערכת מודיעין לאומית עצמאית, תוך שיקוף והבלטה של מחלוקות הערכתיות בין הארגונים השונים בפני מקבלי ההחלטות, ומכל מקום לא תהווה חסם בפני ארגוני המודיעין שימשיכו להעביר את הערכותיהם באופן בלתי אמצעי למקבלי ההחלטות. בנוסף, היא תחזיק בכמה סמכויות אסדרה: קביעת סדרי העדיפויות במשימות ובחלוקת המשאבים של המודיעין, אסדרת הטיפול בסוגיות אסטרטגיות שכיום המודיעין אינו מטפל בהן (דוגמת אתגר ההשפעה הזרה), תיקוף ועדכון חלוקת האחריות בין ארגוני המודיעין, קידום כללי אתיקה וסטנדרטים מקצועיים ואכוונת מו"פ מודיעיני ארוך-טווח. הרשות החדשה צריכה לקבל מעמד סטטוטורי עצמאי מעוגן בחקיקה, וכדי להתמודד עם סכנת הפוליטיזציה ביחסים עם הדרג המדיני, העומד בראשה יהנה ממעמד עצמאי בדומה למבקר המדינה, נגיד בנק ישראל או היועץ המשפטי לממשלה.
במקביל למהלך זה, ארגוני המודיעין צריכים כבר כעת לשפר את ההתנהלות הפנימית המשותפת שלהם, ולהקים מנגנונים לניהול המשותף של היבטי בניין והפעלת כוח מודיעיני. האתגר הניהולי הראשי שניצב לפתחם של ראשי הארגונים, הוא להתקין מנגנונים אלו תוך שמירה על האיזון הנכון בין הידוק שיתופי פעולה ושילוביות במקומות הדרושים, לבין טיפוח תחרות בריאה ותרבות של ויכוח ופלורליזם.
>>> אל"ם (במיל') ד"ר עופר גוטרמן הוא חוקר בכיר במכון לחקר המתודולוגיה של המודיעין ובמכון למחקרי ביטחון לאומי. סא"ל (במיל') דוד סימן טוב הוא סגן ראש המכון לחקר המתודולוגיה של המודיעין וחוקר בכיר במכון למחקרי ביטחון לאומי
