שבוע לאחר דוח מבקר המדינה על תופעות הלוואי של חיסוני הקורונה שמשרד הבריאות לא קלט ולא ניתח, מגיע דוח נוסף – הפעם על קבלת ההחלטות הקלוקלת בתקופת המגפה. בין היתר נקבע כי החלטת נתניהו להיענות בחיוב להצעת פייזר למתן בלעדיות לחברה, עוד לפני אישור ה-FDA, הייתה כרוכה בסיכונים ולא נדונה בקבינט הקורונה. גם נפתלי בנט עקף את השרים. וכמה מאות מיליונים שילמה ישראל על חיסונים שבכלל לא קנתה? .
מבקר המדינה מתניהו אנגלמן מצא כי ראש הממשלה בנימין נתניהו וגם ראש הממשלה לשעבר נפתלי בנט קיבלו החלטות חשובות בטיפול במשבר הקורונה, מבלי להביא אותן לקבינט המיוחד. בפועל, בתקופת כהונתן של שתי הממשלות פעלו במקביל לקבינט הקורונה מנגנונים נוספים, שדווקא באמצעותם התקבלו החלטות הנוגעות לניהול המשבר. כך עולה מדוח מבקר המדינה בנוגע ל"ניהול משבר הקורונה ברמה הלאומית", המתפרסם אחר הצהריים (יום ג').
המבקר כתב בדוח כי לאחר ובסמוך לחתימה על ההסכם עם חברת פייזר, בראשית דצמבר 2020, התקיימו כמה שיחות טלפון בין נתניהו לבין מנכ"ל פייזר, אלברט בורלא. בשיחתם המסכמת נקבע כי עד סוף מרץ 2021 תספק פייזר חיסונים לכמחצית מאוכלוסיית ישראל הבוגרת ונתניהו ציין כי הוא מוכן לתת בתקופה זו בלעדיות לחברה. המבקר הדגיש כי באותה העת אף חברה אחרת לא הייתה מסוגלת לתת מענה נרחב ומהיר כמו פייזר.
מטעם מדינת ישראל השתתף בשיחות, נוסף על נתניהו, גם פורום מצומצם של בעלי תפקידים בכירים – מנכ"ל משרד הבריאות דאז, ראש המל"ל דאז, שגריר ישראל בארה"ב דאז וכן מנהלת חטיבת טכנולוגיות במשרד הבריאות. בחלק מהשיחות הטלפוניות השתתפו גם שר הבריאות דאז וראשת שירותי בריאות הציבור במשרד הבריאות. בשיחות הטלפוניות עם מנכ"ל פייזר נדונו בין היתר מועדי אספקת החיסונים והכמויות שיסופקו.
במסגרת אחת השיחות, שהתקיימה ב-3 בדצמבר 2020, ובה השתתפו נתניהו, שר הבריאות דאז, ראש המל"ל דאז ובעלי תפקידים בכירים במשרד הבריאות, עודכן ראש הממשלה בהצעה שהציג גורם בכיר בפייזר לראשת שירותי בריאות הציבור. בהתאם להצעה, פייזר תספק חיסונים שיאפשרו לחסן את כל אוכלוסיית מדינת ישראל בתוך שלושה חודשים ומדינת ישראל תעביר לחברה בתמורה מידע על אודות שיעור החולים בקרב אלו שחוסנו, וכן מידע על אודות תופעות הלוואי בקרב המתחסנים. במסגרת הדיון בהצעה של פייזר נדונו בשיחה גם הסיכונים הבריאותיים כתוצאה מההתחסנות בחיסון של חברה אחת אל מול היתרונות בגיוון של חיסונים מכמה חברות.
המבקר כתב, כי המידע שהעבירה ישראל לפייזר במהלך מבצע החיסונים היה מצטבר (אגרגטיבי) ולא כלל מידע מזוהה של מחוסנים, וכי משרד הבריאות פרסם את המידע באתר שלו לידיעת הציבור.
בביקורת נמצא כי בדיוני ההיוועצות שקדמו למתן התשובה החיובית להצעת פייזר, השתתפו גם מי שכיהנו באותה עת כראש שירותי בריאות הציבור במשרד הבריאות, מנהלת חטיבת טכנולוגיות במשרד הבריאות, ראש צוות חיסוני הקורונה במשרד הבריאות ונציגת היועץ המשפטי של משרד הבריאות. חלק מהמשתתפים נכחו רק בחלק משיחות ההיוועצות. בין השיקולים המרכזיים שהובילו להחלטה להיענות בחיוב להצעה ציינו המשתתפים את הצורך להגביר את מחויבות פייזר להסכם, שכן החוזה כפי שנחתם כולל סעיפים המאפשרים לפייזר לסגת מהחוזה מבלי להינזק.
בהמשך להצעת פייזר, התקיימו כמה שיחות טלפון בין נתניהו לבין בורלא. בשיחתם המסכמת ולאחר שנועץ נתניהו במנכ"ל משרד הבריאות דאז, שגריר ישראל בארה"ב דאז, ראש המל"ל דאז וגורמים נוספים, נענה ראש הממשלה בשיחה בחיוב להצעת מנכ"ל פייזר, שלפיה עד סוף מרץ 2021 תספק החברה חיסונים לכמחצית מאוכלוסיית ישראל הבוגרת וכן ציין שהוא מוכן לתת בתקופה זו בלעדיות לחברה.
החלטה שסייעה לישראל, אך הייתה כרוכה בסיכונים
המבקר כתב כי במבחן התוצאה, ההחלטה שקיבל נתניהו להיענות בחיוב להצעת פייזר למתן בלעדיות לחברה עד מרץ 2021, שהתקבלה עוד לפני שה-FDA אישר את החיסונים, סייעה למדינת ישראל להתמודד עם התפשטות המגפה ואפשרה חזרה הדרגתית לשגרה. עם זאת, ההחלטות היו כרוכות גם בנטילת סיכונים הנוגעים לבריאות הציבור, שכן מדובר היה בחיסון חדש שמעולם לא נוסה, שהתבסס על טכנולוגיה חדשנית ואושר בהמשך בתהליך מזורז. סיכונים אלו הוזכרו בשיחות ההיוועצות שקיים נתניהו קודם לקבלת ההחלטות עם מי שכיהנו באותה העת כשר הבריאות, מנכ"ל משרד הבריאות, שגריר ישראל בארה"ב, ראש המל"ל וכן גורמים נוספים.
לגבי אספקת החיסונים והשימוש בהם, כתב אנגלמן כי מדצמבר 2020 החלו חברות התרופות לספק מנות חיסון לישראל. מדצמבר 2020 ועד סוף דצמבר 2021 סיפקה חברת פייזר את הרוב המוחלט (כ-90%) של החיסונים שניתנו בישראל. הדבר תואם את העדכון שקיבל ראש הממשלה ב-3 בדצמבר 2020 בדבר ההצעה שהציג גורם בכיר בפייזר לראשת שירותי בריאות הציבור, שלפיה החברה תספק חיסונים שיאפשרו לחסן את כל אוכלוסיית מדינת ישראל בתוך שלושה חודשים.
קבלת ההחלטות במבחן המבקר: "לצד התרומה מהתחסנות כל האוכלוסייה, יש גם סיכונים לבריאותה. חומרת הסיכונים וההיקף הרחב של השלכותיהם מחזקים את הצורך שהחלטות שכאלו יתקבלו בפורום שרים מתאים והולם, שלצורך עניין זה נקבע כקבינט הקורונה"
מבקר המדינה העיר כי הממשלה ה-35 (ממשלת האחדות של נתניהו וגנץ) החליטה שקבינט הקורונה ישמש מסגרת תיאום עליונה בין כלל הגורמים הממשלתיים העוסקים בטיפול במשבר הקורונה וכן ירכז את אסטרטגיית היציאה של מדינת ישראל מהמשבר בהיבטים השונים. המבקר הדגיש כי חיסוני הקורונה שימשו רכיב מרכזי באסטרטגיית היציאה של מדינת ישראל מהמשבר בשל תרומתם הצפויה להצלת חיי אדם ולמניעת הטלת הגבלות נוספות על חיי תושבי מדינת ישראל.
היות שמדובר היה בחיסון חדש שמתבסס על טכנולוגיה חדשנית, שמעולם לא נוסה ואשר אושר בהמשך בהליך מזורז, הרי משמעות הדבר היא שלצד התרומה הצפויה מהתחסנות כלל האוכלוסייה, יש גם סיכונים הנוגעים לבריאותה. חומרת הסיכונים וההיקף הרחב של השלכותיהם מחזקים את הצורך שהחלטות שכאלו יתקבלו בפורום שרים מתאים והולם, שלצורך עניין זה נקבע כקבינט הקורונה.
המבקר העיר כי משלא הוסמך נתניהו על ידי הממשלה לקבל החלטות בנושא זה, היה עליו לפעול בהתאם להחלטת הממשלה כאמור ולהביא לדיון בפני קבינט הקורונה את הסיכום שלו עם מנכ"ל פייזר, שמשמעותו מתן בלעדיות לחברה עד מרץ 2021 לחיסון האוכלוסייה.
עוד עלה בביקורת כי במסגרת שיחת היוועצות שקיים נתניהו ב-3 בדצמבר 2020 עם שר הבריאות דאז, ראש המל"ל דאז ובעלי תפקידים בכירים במשרד הבריאות, הועלתה האפשרות לדיון בקבינט הקורונה וסוגיית הדלפות המידע ממנו ונדונה שאלת הצורך בהצגת הדברים לקבינט.
כמו כן הוזכרה חובת הסודיות המסחרית כלפי חברות התרופות (כל אחת בנפרד) והעובדה כי בשל ההגבלות החוזיות בינן ובין ישראל הקבינט יעודכן רק בעניין קיום המגעים עמן. שלושה ימים לאחר אותה שיחה מסר נתניהו לקבינט הקורונה עדכון כללי בלבד בדבר המגעים עם חברות התרופות ובדבר הצורך בהמתנה לקבלת אישור סופי ממינהל המזון והתרופות האמריקני (ה-FDA) לביצוע החיסונים. עדכון כללי נוסף נמסר לקבינט הקורונה שבועיים לאחר מכן, אז כבר ניתן אישור ה-FDA לחיסון ונחתמו ההסכמים עם חברות התרופות, בהן גם חברת פייזר. בעדכון מסר מנכ"ל משרד הבריאות דאז, משה בר סימן טוב, כי נרכשו חיסונים במעורבותם של ראש הממשלה, שר הבריאות, ראש המל"ל ומנהלת חטיבת טכנולוגיות במשרד הבריאות.
מנכ"ל משרד הבריאות דאז מסר לצוות הביקורת כי הקבינט היה מעורב "בעירבון מוגבל", שכן הייתה דרישה לסודיות מצד כל החברות. המבקר העיר כי עלה שלמעט שני עדכונים כלליים לגבי המגעים שהתקיימו עם חברות התרופות ולגבי הצורך להמתין לאישור ה-FDA לגבי החיסון, ההחלטה האסטרטגית שתוצאתה הייתה מתן בלעדיות לפייזר עד סוף מרץ 2021 וכן העובדה שהנושא כבר סוכם טלפונית עם מנכ"ל החברה, לא דווחו על ידי נתניהו או כל גורם אחר לקבינט הקורונה. משכך, קבינט הקורונה לא אישר אותן, זאת אף שעל פי החלטת הממשלה קבינט הקורונה הוסמך לרכז את האסטרטגיה ליציאת ישראל ממשבר הקורונה, והתחסנות האוכלוסייה הייתה מרכיב קריטי ביכולת לממש זאת.
המבקר כתב כי בפועל ההחלטה על רכש החיסונים מפייזר הובילה לכך שרוב רובה של האוכלוסייה הישראלית חוסנה בחיסונים אלו. מדובר בהחלטה שבדיעבד ובמבחן התוצאה תרמה למניעת תחלואה קשה ואף סייעה למנוע מוות של ישראלים רבים. ואולם, לצד התועלות למדינת ישראל, מדובר בהחלטה שהייתה כרוכה באותה העת בסיכונים לבריאות הציבור, גם אם אלו סיכונים מחושבים.
חשש מהדלפות אינו סיבה לקבלת החלטות קלוקלת
אנגלמן הוסיף וכתב: "אין זו החלטה רגילה או פעוטה שנכון לקבלה על ידי גורם אחד, בכיר ככל שיהיה – ראש הממשלה, ללא הסמכה על ידי הממשלה. וגם לא – כנטען בתשובת משרד ראש הממשלה – לקבלה בידי גורמי המקצוע של משרד הבריאות. נוכח כובד משקלה, ובהתאם להחלטת הממשלה, מתחייב היה להעביר את הנושא לדיון והחלטה של קבינט הקורונה המוסמך מטעם הממשלה לרכז את האסטרטגיה ליציאת ישראל ממשבר הקורונה. ואולם, ההחלטה לא נדונה בקבינט הקורונה, והממשלה גם לא קיבלה החלטה להסמיך את ראש הממשלה לקבל החלטות אלו במקומה".
בראייה צופה פני עתיד, כתב המבקר אנגלמן, מומלץ כי באירוע לאומי אזרחי, ניהול האירוע יוסדר בהחלטת ממשלה שתאפשר את ניהולו המיטבי ואת קבלת ההחלטות שלהן השלכות משמעותיות באמצעות האצלת סמכות לוועדת שרים, בהתאם לתקנון עבודת הממשלה והחלת חובת הסודיות בהתאם לסעיף 35 לחוק יסוד: הממשלה.
המבקר ציין כי החשש מפני הדלפה לא רצויה אינו יכול להצדיק את הדרך שבה התקבלה ההחלטה, ולהיפך, יש להתמודד עם תרבות קלוקלת של הדלפות מפורומים בכירים, כמו גם לקבוע לשם קבלת ההחלטות פורום מצומצם ומוסמך שיאפשר קבלת החלטה מהירה, באופן יעיל ומיטבי ותוך הקפדה על סודיות.
אנגלמן המליץ שמשרד ראש הממשלה, בשיתוף משרד המשפטים, יסדיר אפשרות להקמת מנגנון שיופעל בעת משבר לאומי אזרחי כדוגמת משבר הקורונה. המנגנון יוקם באמצעות החלטת ממשלה ויאפשר קבלת החלטות בפורום מתאים ומצומצם של שרים וגורמים אחרים שיידרשו, תוך עדכון הממשלה בהקדם האפשרי. המבקר ציין כי ב-11 באוקטובר 2023 הוקם פורום דומה, במהלך מלחמת "חרבות ברזל", בהקשר להיבט הביטחוני והצבאי – "קבינט המלחמה".
גם בנט עקף את קבינט הקורונה
ליקויים נמצאו גם בתקופת כהונתו של בנט כראש הממשלה, בעניין הטיפול במשבר הקורונה. בהחלטת הממשלה בעניין הקמת ועדת השרים לענייני קורונה בממשלה ה-36 נקבע בין השאר שוועדת השרים (קבינט הקורונה) תשמש מסגרת תיאום עליונה בין כלל הגורמים הממשלתיים העוסקים בטיפול במשבר הקורונה. ועדת השרים לענייני קורונה החליטה ביולי 2021 להסמיך את בנט ואת שר הבריאות לנקוט פעולות הנדרשות לשם יישום האסטרטגיה שעיקרה בלימה רכה וחכמה של תחלואה תוך מינימום פגיעה בשגרת היומיום ובכלכלת המדינה.
ב-12 באוגוסט 2021, בעיצומו של גל הדלתא, פנה בנט אל שר הביטחון דאז וביקש למנות את הממונה על ההתגוננות במשרד הביטחון דאז כאינטגרטור (מתכלל) לאומי – נוסף על תפקידו הרגיל. בהתאם, החל מלמחרת שימש הממונה על ההתגוננות דאז כמתכלל הלאומי. התפקיד כלל ניהול פורום חתמ"ץ (חיתוך מצב) ומתן הנחיות לכל הגורמים המעורבים בניהול משבר הקורונה, לרבות שרים ומנכ"לי משרדי ממשלה.
המבקר אנגלמן העיר כי אף שתפקידו של קבינט הקורונה בממשלת בנט-לפיד היה לשמש מסגרת תיאום עליונה בין כלל הגורמים הממשלתיים העוסקים בטיפול במשבר הקורונה, ובכלל זה לעסוק הן באסטרטגיית יציאה מהמשבר והן בהיערכות להתפרצות חוזרת, בין השאר באמצעות התקנת תקנות, עלה כי החלטות משמעותיות שהתקבלו בפורום חתמ"ץ לא הובאו לידיעתו של קבינט הקורונה.
כך, למשל, מצא המבקר כי הפעלת התוכנית "בין הגלים", שעסקה באסטרטגיית היציאה מהמשבר ובהיערכות להתפרצות חוזרת, לא הובאה לדיון לפני הקבינט וזאת אף שמדובר בהקצאת תקציבים של כ-170 מיליון שקלים. נוסף על כך, בנובמבר 2021 התקיים תרגיל נרחב שכונה תרגיל אומגה. תרגיל זה דימה משחק מלחמה, שמטרתו "בחינת היערכות, איתור פערים, ושיפור המוכנות הלאומית, להתמודדות עם וריאנט חדש וקטלני בישראל". הלקחים והתובנות שהופקו במסגרת התרגיל לא הוצגו בפני קבינט הקורונה, וזאת אף שמדובר במידע שהיה בו כדי לסייע לקבינט למלא את הנדרש ממנו, ובכלל זה לצורך התקנת תקנות לשעת חירום.
288 מיליון לחברה שממנה לא נרכשו חיסונים
המבקר מצא גם כי הממונה על ההתגוננות דאז במשרד הביטחון, שאותו מינה בנט באוגוסט 2021 כ"מתכלל הלאומי" וכמרכז פורום חתמ"ץ, לא מונה באופן רשמי ובכתב לתפקידו זה, וכי המינוי סוכם בשיחה בעל פה בינו לבין בנט. הממשלה ה-36 לא אשררה את המבנה הארגוני של הפורום לניהול האופרטיבי של המאבק במגפה; לא נקבעו תהליכי עבודה או נהלים, ופעילות הפורום והעומד בראשו הוגדרה תוך כדי תנועה. למעשה, כתב המבקר, כי דבר הקמת הפורום, מינוי המתכלל הלאומי לעמוד בראשו ופעילות הפורום לא הובאו לידיעת הציבור בפרסום רשמי.
עוד עלה בביקורת כי לא בוצעו במל"ל הליכי הפקת לקחים לאומיים לאחר הגלים הראשון עד השלישי (פברואר 2020 – מרץ 2021), וכן לקחים כלשהם, ככל שעלו בפורומים שונים, לא הועברו לפורום חתמ"ץ. רק בספטמבר 2022 גיבש המל"ל מסמך פנימי הסוקר את פעילות המל"ל במשבר הקורונה ומעלה סוגיות שונות הנוגעות לניהול המשבר במל"ל, תובנות ולקחים מרכזיים. כמו כן, לא בוצע הליך סדור של "העברת מקל" מהמל"ל לפורום חתמ"ץ. כתוצאה מכך, העיר המבקר, לא היה רצף ולא נשמר זיכרון ארגוני מסודר במעבר בין שני הגופים שתכללו את ניהול המשבר.
וכמה עלו החיסונים לקופת המדינה? עלות רכש משוקללת של חיסוני הקורונה והאופציות לרכש חיסונים נכון לאוקטובר 2022 – הייתה 3.4 מיליארד שקל. כל חיסון עלה לקופת המדינה בממוצע 117 שקלים.
נוסף על הסכום ששולם עבור רכש החיסונים, שילמה מדינת ישראל כ-330 מיליוני שקלים עבור אופציות לרכישת חיסונים משתי חברות נוספות (כ-288 מיליוני שקלים לחברה אחת שלא סיפקה בסופו של דבר חיסונים לישראל וכ-42 מיליוני שקלים לחברה שנייה שסיפקה בסופו של דבר כ-121 אלף חיסונים בלבד). כמו כן שילמה המדינה לארגון הבריאות העולמי כ-130 מיליון שקלים במסגרת השתתפותה במיזם COVAX – מיזם שנועד לחלק חיסונים באופן שוויוני בין המדינות החברות בו. המבקר לא ציין מתי הועברו אותם סכומים.
מלשכת ראש הממשלה נמסר בתגובה לדוח המבקר: "ראש הממשלה נתניהו הוציא את ישראל ראשונה בעולם ממגיפת הקורונה, הציל חיים רבים והזניק את כלכלת ישראל. כפי שכתב מבקר המדינה: 'במבחן התוצאה, ההחלטה שקיבל ראש הממשלה להיענות בחיוב להצעת פייזר למתן בלעדיות לחברה עד מרץ 2021 תרמה למניעת תחלואה קשה ואף מנעה מוות של ישראלים רבים'. לאורך כל ניהול המגפה עבד ראש הממשלה נתניהו עם שר הבריאות, גורמי המקצוע במשרד הבריאות ובמשרדים הרלוונטיים, וכן התייעץ עם מנהיגים שונים בעולם שהתמודדו עם הפנדמיה".
לשכת ראש הממשלה לשעבר נפתלי בנט מסרה בתגובה כי "בנט קבע מדיניות של 'ישראל פתוחה' ומניעת סגרים. בנט ניהל באופן אישי את המערכה המורכבת מול שני גלי קורונה. זאת כדי לקבל החלטות מהירות ולחלץ את המדינה מרצף הסגרים שפגעו קשות בעסקים, בתלמידים ובציבור כולו. מדיניות זו והניהול הצמוד והמקצועי של ראש הממשלה בנט הצליחו לשמור על ישראל פתוחה ללא אף סגר ואף למזער את הפגיעה בעצמאיים ובעלי עסקים במדינת ישראל".
משרד הבריאות מסר בתגובה כי "מדינת ישראל הייתה הראשונה שהתחסנה והובילה מבצע חיסונים מפואר, הראשונה שעלתה על תופעות לוואי ושקיבלה החלטות שהובילו את כל העולם. לא הייתה מבחינת משרד הבריאות כל הבטחת בלעדיות לחברת פייזר או כל חברה אחרת. ביוזמת משרד הבריאות בהסכם מול חברת פייזר אף ישנו סעיף על כך שאין בלעדיות. הסכם זה מפורסם בשקיפות באתר משרד הבריאות. בישראל נרכשו וניתנו גם חיסונים מחברות שונות משאלו סיימו את כל שלבי האישור הנדרשים לכך, כמקובל".
