הממשלה תתכנס היום (חמישי) ל'ליל תקציב 2025', וחוברת הרפורמות המכונה "חוק ההסדרים" כבר נסגרה והופצה למשרדים השונים. בין שלל הרפורמות שהגו נערי האוצר נחבאת רפורמה שנראית במבט לא מיומן קטנה, שולית וחסרת חשיבות, מסוג הרפורמות שמטרתן "לייעל" את עבודת הממשלה. אבל הפרטת שה"מ – שירות ההדרכה והמקצוע של משרד החקלאות – תנחית מכה אנושה על החקלאות המקומית, שגם ככה נמצאת בתקופה לא הכי מזהירה שלה, ויותר מזה, על ביטחון המזון של כל אזרחי ישראל.
כדי להבין את המשמעויות הנגזרות מהפרטה של יחידה עלומה במשרד החקלאות ובטחון המזון, יש להבין מה חשיבותה ובמה ייחודה. שה"מ הוא המרכז לפתרונות יישומיים לאתגרי החקלאות של המשרד. עובדים ועובדות בו כ-120 אנשי מקצוע, רובם אגרונומים ומהנדסים, שתפקידם לזהות בעיות ואתגרים העולים מהשטח, למצוא פתרונות ומענים ולהנגיש אותם לחקלאים, ביחד עם גורמי המחקר והפיתוח, תוך ראייה ארוכת טווח.
יתרונה של היחידה בראייה רחבה ותכלול האחריות הציבורית על המטרה המרכזית של המשרד: להבטיח שלכל הציבור תהיה נגישות למזון בריא, בכמות מספקת ובמחיר שווה לכל כיס.
לשם כך, מדריכי שה"מ אחראים לשימור הידע המקצועי במגוון רחב של נושאים, והפצתו לכלל החקלאים בהדרכות וקורסים מקצועיים: משיטות גידול יעילות ובנות קיימא, דרכים להתמודדות עם שינויי האקלים, משטרי השקיה ודישון מדייקים, אקלום והתאמת זנים חדשים, דרך טיפול בפסולות חקלאיות, ועד ניהול ממשקים בהדברה למזיקים ומחלות ועוד אינספור נושאים מקצועיים.
הידע המקצועי אינו נוצר יש מאין, ושיטות העבודה שמציעים המדריכים לא נוצרו בעלמא. את הידע רוכשים המדריכים מהיכרות מעמיקה מאוד עם השטח, ועם הבעיות שאיתן מתמודדים החקלאים. הפתרונות נוצרים באמצעות חיבור נכון לחוקרים ולמרכזי המו"פ (מחקר ופיתוח) האזוריים, ביצוע תצפיות, ניסויי שדה ומחקרים יישומיים בשטחי החקלאים ובחוות המחקר הפרוסות בישראל.
אבל עבודת היחידה חשובה לא רק ל"שטח", אלא גם לגיבוש מושכל של החלטות מדיניות. היחידה מספקת המלצות מקצועיות קריטיות למקבלי ההחלטות במשרד בתחום הרגולציה ובתחום הקצאת התמיכות.
על חשיבות הממשק שמספקת היחידה לייצור המזון בישראל, כמרכיב חיוני לפעילות כלל יחידות משרד החקלאות, אפשר ללמוד מנגזרות פעולתה בשטח. היחידה מעורבת באקלום והטמעת זנים חדשים של ירקות ושיטות גידול מתקדמות, שמעלות את היבול החקלאי בעשרות אחוזים. מדריכי שה"מ אחראים להטמעת השימוש במיכון חקלאי חדשני, שמייעל את העבודה וחוסך משאבים.
לשה"מ תפקיד מרכזי בהיערכות המשק הישראלי לשינויי אקלים בחקלאות. היחידה אחראית לפיתוח שיטות גידול מותאמות אקלים, שכוללות זנים עמידים, שיטות גידול מותאמות וטכנולוגיות להגנה מפני פגעי אקלים ושמירה על הגידול החקלאי.
דוגמאות לכך ניתן לראות בהטמעת ההדברה המשולבת שהובילו מדריכי שה"מ, שהפחיתה משמעותית את כמות הריסוסים בגידול תות שדה, פלפל ומלפפון. פיתוח שיטות השקיה ודישון חסכוניות ומדויקות במטעים, חוסכות במים מחד ושומרות על ניקיון מי התהום ומונעות זיהומים מאידך. שיטות הגידול הללו הפכו את ישראל למובילה בייצוא אבוקדו לשווקים העולמיים. הטמעת קלמנטינה מזן "אור" בענף ההדרים היא דוגמה נוספת להצלחה שמיקמה את ישראל כמובילה ביצוא.
בגידולי השדה אפשר לציין את קידום זני החיטה החדשים, שהם פוריים ועמידים למחלות ולאירועי אקלים; קידום גידולים עתירי חלבון כמו קינואה ושומשום; פיתוח שיטות גידול מתקדמות והטמעת טכנולוגיות חדשות. אם לא די בכך, היחידה עוסקת גם בפיתוח והטמעת פתרונות לפסולות חקלאיות ותוצרי לוואי מענפי החי – בעיקר ברפת ובלול, והשבתם לקרקע כחומר אורגני, במתן מענה ופתרונות לשימור המגוון הביולוגי בחקלאות, הטמעת שיטות חקלאיות משמרות סביבה ומענה לקונפליקטים בין חקלאות-טבע-אדם.
לא בכדי נכתב בדוח של ארגון ה-OECD לפני מספר שנים על חקלאות ישראל: "לחקלאות ישראל יתרון יחסי של פיתוח ואימוץ טכנולוגיות, ולא יתרון של תנאים טבעיים … המשך הצלחתה של חקלאות ישראל בעתיד והמשך הישגיה היצרנים כמו גם שמירה על כושר התחרותיות יהיו תלויים במידה רבה מאוד בשמירת רמה גבוהה של מו"פ ושירותי הדרכה ממוסדים היטב עבור החקלאים…".
הסכנה: חיסול יתרון הידע של החקלאות הישראלית
המשמעות המבנית הפשוטה של הפרטת שה"מ היא ביטול היחידה, ויצירת מערך מדריכים פרטיים שיופעלו באמצעות קולות קוראים של מנהלת ההשקעות במשרד. 'רוצים הדרכה? הנה הדרכה', אומרים במשרד האוצר. ממש כמו במרכזי 'מעוף' של משרד הכלכלה שמייעצים לעסקים קטנים. אלא שמענה בדמות מדריכים פרטיים מתייחס לרבע מהעשייה של שה"מ, ללא התייחסות רצינית לאופן יצירת הידע, לשמירתו ולהפצתו. להחליף גוף שלם באיבר אחד, זה פשוט לא עובד.
אפילו אם נניח שיותר יעיל לבצע הדרכה באופן פרטי ולא תחת גוף ציבורי (חסכון של מיליונים בודדים, להערכתי), ההצעה לא כוללת פתרון ראוי לתפקיד השלם והחשוב שממלאת היחידה. ספוילר להמשך: אם מישהו חושב שניתן לייצר לשמר להפיץ ידע מקצועי על ידי הדרכה פרטית ללא מעורבות ציבורית, במקרה הטוב טועה, ובמקרה הפחות טוב הוזה.
באוצר טוענים שיש כבר לא מעט הדרכה פרטית במגזר החקלאי. זה נכון, אבל ההדרכה הפרטית בתחום התפתחה בעקבות קיצוצים חוזרים ונשנים בתקני שה"מ, בעיקר במשקים המבוססים יותר. ובעיקר, אסור להתבלבל: חלק משמעותי מהידע שמספקת ההדרכה הפרטית נוצר מהמחקר היישומי הציבורי ומההדרכה הציבורית. הדרכה פרטית לא יכולה להתקיים ללא יצירת ידע ציבורי.
אם חס וחלילה תעבור ההצעה הזו בחוק ההסדרים, ההשלכות יהיו הרסניות. ביטול האיבר שאחראי לחילוף החומרים שבין השטח למחקר והפיתוח ינוון את המערכת כולה. לצערי, נוכח יחסי הכוחות בין האוצר למשרד החקלאות, הסיכוי לכך קיים גם קיים.
מהלך הרסני, אפס מחשבה
השאלה המתבקשת היא האם בוצע מחקר עומק לפני כתיבת הצעת החלטה דרמטית כל כך? האם 'נערי האוצר' התייעצו עם גורמים רלוונטיים במשרד החקלאות לפני כתיבת ההצעה? האם אנשי אגף התקציבים בדקו מה קורה בנושא הדרכה פרטית ומחקר יישומי בעולם המפותח?
התשובה לכל אלה, לצערי, זהה. דבר מאלה לא נעשה. אם כן, כיצד הגו באגף התקציבים את התוכנית "הגאונית"?
בכל שנה, מספר שבועות לפני "ליל הסחר" הגדול – ליל התקציב, שולח אגף התקציבים למשרדים השונים את הצעתם לרפורמות במשרד שלהם, שאמורות להיות מאושרות בחוק ההסדרים. לרוב ההצעות מגיעות מ'נערי האוצר' ללא התייעצות עם גורמי המקצוע במשרדים. מניסיוני האישי בעשור האחרון, נכנסים הנהלת המשרד, המנכ"ל ואפילו השר, לכוננות ספיגה לפני קבלת ההצעות לרפורמות.
חלק גדול מהרפורמות המוצעות כוללות סגירת יחידות והעברתן למשרדים אחרים. יחידת הפיצו"ח של משרד החקלאות "נסגרה" יותר מעשר פעמים, יחידת השירותים להגנת הצומח "עברה" מספר פעמים למשרד הכלכלה, מכון וולקני "נסגר" ועבר צפונה שלוש פעמים ורשימת הרפורמות המוצעות ארוכה. הצעות אחרות לרפורמה קשורות לביטול התכנון בענף החלב וענף ההטלה, שעלתה על הפרק שוב ושוב אולי 10 פעמים בעשור וחצי האחרון.
נושא נוסף שאהוב מאד על אנשי אגף התקציבים הוא הורדת המכס בכל ענפי החקלאות, בניסיון להוריד את המחיר לצרכן. לצערי, דווקא בנושא הזה יש לאגף התקציבים הצלחה חלקית: הצלחה בהורדת המכס, אך לא בהורדת המחיר לצרכן. מספיק לבחון את ענף המדגה, שספג שלוש רפורמות בליל התקציב במהלך העשור האחרון, ולהבין איך ה"הצלחה" החלקית הזו נראית: גידול הדגים הצטמצם בחצי והמחיר לצרכן לא רק שלא ירד, אלא עלה. מכיוון שבאגף התקציבים חותרים לעשות ל"איש השמן" דיאטה, מקפידים מידי שנה לקצץ בתקנים, ושהמשרדים והציבור יסתדרו עם מה שיש.
יותר מכל מטרידה אותי הקלות הבלתי נסבלת שבה מתקבלת החלטה כל כך משמעותית. החלטה שמצד אחד יכולה לחסוך כמה מיליונים בודדים למשק, ומצד שני יכולה להביא לפגיעה חסרת תקדים בכלל הציבור. הקלות הזו אפשרית כי משרד האוצר ממוקם בעמדת כוח לא פרופורציונלית, שמאפשרת התערבות מסוכנת בעבודה ובהחלטות המקצועיות של משרדי הממשלה.
כך פועל מנגנון השליטה של האוצר
לרוב משרדי הממשלה יש רפרנט וחצי מטעם אגף התקציבים. בדרך כלל מדובר ברפרנט אחד שעוסק רק בענייני המשרד, ורכז שאחראי על מספר משרדים. הרפרנטים הללו זכו בעגה העממית לכינוי 'נערי האוצר'. מבחינתי זה ממש לא כינוי לגנאי, חס ושלום, אלא תיאור גרידא: מדובר בחבר'ה צעירים, בדרך כלל כאלה שסיימו בהצטיינות, לפני שנים בודדות, תואר ראשון בכלכלה. מניסיון והיכרות רבת שנים עם אותם 'נערי אוצר', כולם מאד מוצלחים ומוכשרים.
אלא שבשורה התחתונה, הם אלה שמנהלים דיונים עם ההנהלה הבכירה של משרד ממשלתי, לרבות שר ומנכ"ל. לעיתים קרובות הם מכתיבים או מנסים להכתיב מדיניות, באמצעות שליטה מלאה בניהול והעברת התקציבים. עד כדי כך, שביכולתם לאשר או לא לאשר העברות שהנהלת המשרד מבקשת מתקציב המשרד.
השליטה מתחילה באירוע ה'סחר-מכר' הגדול – ליל התקציב, וממשיך בחתימת הסכם תקציבי. ההסכם כולל רפורמות שהן לרוב פרי יוזמתם של נערי האוצר, והדרך היחידה להעביר אותן ללא ביקורת של כנסת היא באמצעות חוק ההסדרים.
לאחר חתימת ההסכם התקציבי ממשיך "הניהול המשותף" של הנהלת המשרד והרפרנטים באגף התקציבים. לעיתים האבסורד מגיע לרמות כאלה, שכל נוהל או קול קורא חייב לעבור את אישורם, כל שינוי והעברה תקציבית מסעיף לסעיף בתוך המשרד חייב לעבור את אישורם ועוד כהנה וכהנה 'שותפויות'.
משרד החקלאות עוסק במגוון רחב של נושאים, מרגולציה בנושאים וטרינריים והגנת הצומח, מחקר, ניהול היער והנגר בישראל, פיקוח על תקנות צער בעלי חיים והדרכה ותמיכות לחקלאים. עובדים בו יותר מ-1,700 עובדים מקצועיים בתחומים שונים: אגרונומים, כלכלנים, חוקרים פקחים, מהנדסים ועוד. ההתערבות והשליטה של נערי האוצר, באה לידי ביטוי כמעט בכל התחומים המקצועיים של המשרד. כל זאת, ללא הבנה מקצועית בתחומי ההתמחות של המשרד וללא בדיקה של ההשלכות לטווח הבינוני והארוך של הרפורמות המוצעות. העיקר ששורת החיסכון בתחתית הטבלה תראה את הסכום הדרוש. מי יזכיר להם שעל חיסכון קטן לפעמים משלמים ביוקר?
כעת, מכוונים באגף התקציבים למהלך שלא רק שלא מבטיח חיסכון, אלא שגם יביא לירידה בתפוקה החקלאית הכללית ויגדיל את חוסר היעילות של המערכת כולה. על החיסכון הלא מובטח הזה ישלם כלל הציבור בקופה בסופר.
***
צביקה כהן היה סמנכ"ל בכיר להשקעות ומימון במשרד החקלאות במשך 12 שנה, ולקח חלק בכל לילות התקציב בעשור האחרון
