מבקר המדינה הציג היום (שלישי) דו"ח ביקורת מקיף על מועצות הייצור החקלאיות. הביקורת, שהתבצעה בחודשים פברואר עד דצמבר 2023, הקיפה את מועצות הייצור ומשרד החקלאות, ובדיקות השלמה נעשו במשרד האוצר ובמשרד הכלכלה. הדו"ח מעלה טענות לאי-סדרים, השפעה אפשרית על יוקר המחייה והוצאות חורגות על רכיבי הנהלה והוצאות כלליות. מועצות הייצור החקלאיות ומשרד החקלאות, מצידם, מצביעים על בעייתיות בדרכי הבחינה ואי-הלימה בין אמות המידה לפיהן התקיימה הבדיקה לבין אופי פעילותן ותפקידן של המועצות.
הדו"ח סוקר היבטים שונים בעבודתן של חמש מועצות ייצור: מועצת הצמחים, מועצת הדבש, מועצת אגוזי האדמה (בוטנים), מועצת גפן והיין ומועצת מוצרי הפירות והירקות. בביקורת נבדקו היבטים רוחביים במועצות הייצור: הדו"חות הכספיים, הממשל התאגידי, עדכניות הנורמות החוקיות המסדירות את פעילות המועצות, מבנה המועצות והשפעות עקיפות שלהן על יוקר המחיה. דו"ח המבקר מעלה ליקויים תפקודיים ופיננסיים בהתנהלות מועצות הייצור.
מועצות הייצור החקלאיות פועלות בארץ החל משנות הארבעים של המאה העשרים. עם הקמתן, הן הוסמכו להתמודד עם אתגרי המגזר החקלאי, והן פועלות להבטחת התשתית הדרושה לייצור ולשיווק החקלאי ולקידום היצוא של התוצרת החקלאית. פעילותן כוללת מחקר ופיתוח, הדרכה והטמעת הידע, ביטוח מפני נזקי טבע, הדברה, קידום מכירות ועוד. בעשורים האחרונים צומצם מספר מועצות הייצור הפעילות בישראל וחלו שינויים בתפקידיהן.
בהיבט הפיננסי, ממצאי הדו"ח מצביעים על שיעור גבוה של הוצאות על רכיבי הנהלה והוצאות כלליות מתוך ההכנסות, ביחס לאמת המידה הקבועה בנוהל משרד האוצר לתמיכות. זאת בכל מועצות הייצור שנבדקו, למעט במועצת אגוזי האדמה. יחד עם זאת, ספק אם אפשר ללמוד מהדו"ח האם ההוצאות היו סבירות שכן, הנוהל הנ"ל כלל אינו חל עליהן, נוכח השונות בפעילותן ותפקידן של מועצות הייצור.
בין ממצאי הדו"ח, מציין המבקר את יתרת הרווחים הגבוהה של מועצת הדבש, שעמדו בתחילת 2022 על כ-5.3 מיליון שקלים, לעומת תקציבה השנתי של המועצה לאותה שנה שעמד על כ-4.5 מיליון שקלים. הדו"ח מציין שהמועצה השקיעה כ-3.2 מיליון שקלים מיתרת המזומנים ושווי מזומנים שלה בניירות ערך (עד 70%) בשנים 2020-2022.
יוקר המחייה: השפעה ישירה זניחה, אפשרות להשפעה עקיפה
בביקורת נבחנה גם השפעת מועצת הצמחים על יוקר המחיה בישראל. נמצא שלהיטלים שגובה מועצת הצמחים מהמגדלים הייתה השפעה זניחה על עליית מחירי הפירות והירקות, שהתייקרו בכ-24% ו-25% בעשור האחרון. יחד עם זאת, הדו"ח מעלה אפשרות שלפעולות מועצת הצמחים בייצוג ענפי הצמחים מול הרשות המבצעת ובאספקת מידע על מחירים היו השפעות עקיפות על המחיר לצרכן. לטענת המבקר, בסקר שעורכת המועצה עבור המגדלים מתפרסמים באופן עקבי תעריפי תוצרת במחירים גבוהים יותר מאלו שמפרסם משרד החקלאות, והדבר עלול להוביל להתייקרות המחיר המגולגל לצרכן.
הסקר שעורכת המועצה, שידוע בשם "התקליט', סוקר את המחיר הסיטונאי של ירקות ומתעדכן מדי יום. הסקר מתבצע באמצעות שליחי מועצת הצמחים שמסיירים בין סוחרים וחקלאים בשוק הסיטונאי בצריפין ואוספים נתוני עסקאות בזמן אמת בין החקלאים לסוחרים וקנייני הרשתות הגדולות. מחירי הירקות מחושבים על פי העסקאות בדיעבד.
שוק סיטונאי בגבעת שאול (צילום: הדס פרוש / פלאש 90)
לדברי גורמים במועצת הצמחים, ה"תקליט" הוא פתרון ראוי לחוסר השקיפות במסחר הטרי, עד שיוקם "שוק סיטונאי" מפוקח מטעם המדינה. ממועצת הצמחים נמסר ל'דבר': "לצערנו, ממשלות ישראל כושלות במשך שנים ואינן מקימות 'שוק סיטונאי' מודרני כפי שמקובל בכל מדינה מתוקנת שבו ייקבע המחיר על-ידי ההיצע והביקוש. במצב כזה, כשהחקלאי שנמצא בפריפריה אינו יודע כמה עליו לגבות על העגבנייה שהוא מגדל, הוא חייב גורם שיעדכן אותו במחירי השוק. בדיוק כפי שפרסום שער הדולר אינו משפיע על שער הדולר, כך גם כאן, מדובר במידע שמונגש לחקלאים שלא יכלו לקבל אותו בדרכים אחרות".
הרפורמה בתמיכות: "חוסר איזון" בעמדת מועצת הצמחים
טענה מרכזית שעולה מהדו"ח נוגעת לחשש לניגוד עניינים מובנה בין תפקידיה המעוגנים בחוק של מועצת הצמחים. המבקר מעלה חשש שאחריות המועצה וחובותיה כלפי המגדלים, עלולים לסתור את אחריותה כלפי כלל הציבור. כך למשל, לדברי המבקר, המועצה עלולה להימצא בניגוד עניינים מובנה בבואה להכריע בין שמירה על רווחי המגדלים לבין הוזלת מחירי הפירות והירקות לצרכן.
דו"ח המבקר מצביע על נטיית מועצת הצמחים לתת משקל יתר להבטחת מחירים למגדל על פני הבטחת אספקה סדירה של תוצרת חקלאית צמחית טרייה במחירים נאותים לכלל האוכלוסייה. נוכח העובדה שהמגדלים הם שמפעילים את המועצה ומתקצבים אותה, טוען המבקר שהמועצה משמשת "ארגון מגדלים" הלכה למעשה.
המבקר מביא כדוגמה את פעולת מועצת הצמחים לשכנוע מקבלי ההחלטות לצמצם את הרפורמה בתמיכות העקיפות בחקלאות. לפי המבקר, מועצת הצמחים פעלה באופן לא מאוזן מול ההשפעות של המהלך על המחיר לצרכן, אף על פי שמתוקף תפקידה היא גם מחויבת להבטיח מחיר נאות לאוכלוסייה.
במועצת הצמחים מסבירים שהפעולות להקטנת הוצאות המגדל תורמות גם להבטחת מחיר נאות לצרכן ושבכל מקרה, כל פעולותיה של המועצה טעונות אישורו של שר החקלאות. במקרים מסוימים נדרש גם אישורם של שר הכלכלה ושל ועדת הכלכלה של הכנסת. מכאן שחוק מועצת הצמחים משמר מערכת של איזונים ובלמים שמונע מהממשלה מחד ומהמגדלים מאידך לנצל את כוחם לרעה. לדברי המועצה זהו מנגנון שמחייב הגעה להסכמות כתנאי לפעולה, בניגוד למאפייני הפעילות של ארגון מגדלים.
בשנים 2022-2023 החל צמצום התמיכות העקיפות, ובוצעו שתי פעימות ראשונות של הפחתות מכסים. המשך ביצוע המתווה להפחתת המכסים הוקפא, לאחר שמשרד החקלאות ומשרד האוצר לא הגיעו להסכמות על אופן חישוב התמיכות הישירות לחקלאים. בשל כך, נכון לדצמבר 2023 לא הועברו תקציבי התמיכות הישירות בסך של כ-518 מיליון ש"ח שיועדו לתמיכות ישירות בענף הצומח (כ-270 מיליון ש"ח עבור שנת 2023 וכ-248 מיליון ש"ח עבור שנת 2024).
הפגנת חקלאים נגד הרפורמה בחקלאות (צילום ארכיון: ברייס קני)
אף על פי כן, המבקר אנגלמן ממליץ למשרד החקלאות ומשרד האוצר להמשיך ולקדם מתווה למעבר מתמיכות עקיפות לתמיכות ישירות בחקלאים, לרבות בענפי הפירות והירקות. כמו כן, ממליץ המבקר לעבור למנגנון של מועצות ייצור חקלאיות וולונטריות, או למועצות סטטוטוריות שהחברות בהן מותנית בהסכמתם של רוב המגדלים בכל ענף.
גביית ההיטלים: טענות לכפילות בצוותי הגבייה
לפי הדו"ח, אף שב-2003 אוחדו מספר מועצות ייצור למועצת הצמחים, במטרה לייעל את המערכת ולצמצם בהוצאות המטה, גביית ההיטלים מתבצעת בהתאם לנוהל שנקבע לפני כ-15 שנים ולא עודכן עד למועד הביקורת. נוסף על כך, הדו"ח מבקר את פעולת מנגנון הגבייה של היטלים במועצת הצמחים, שמפעילה ארבעה צוותי גבייה שונים, הפועלים בנפרד זה מזה. בדו"ח נטען שהפיצול במנגנוני הגבייה גורם לנזק כלכלי שמקורו בכפילות בהוצאות השכר של העובדים האמונים על הגבייה בכל ענף, ובהתמשכות הליכים מול החייבים, שעשוי היה להיחסך אם היה מוקם צוות גבייה אחד לכלל המועצה.
במועצת הצמחים מבהירים שהפעלת ארבעה צוותי גבייה שונים קשורה לעובדה שההיטלים נגבים מגורמים שונים, בהם מגדלים, יצואנים, וחברות שיווק ותעשייה. כך למשל, ההיטלים בענף הפירות נגבים ישירות מהמגדלים, ובענפי הירקות וההדרים נגבים היטלים מהמשווקים, מהיצואנים וממפעלי התעשייה. בענף הזית נגבים ההיטלים בהתאם להעדפת כל אחד מהמגדלים (ישירות או באמצעות בית הבד).
בעבר נעשה ניסיון לאחד את כלל מערכות הגבייה, ניסיון שהתברר לאחר כ-3 שנים כלא יעיל, בשל השוני בין הענפים שדורש שיטת גבייה שונה. גורמים במועצת הצמחים מסרו ל'דבר' שבימים אלה נשקל מחדש שינוי שיטת הגבייה בכדי לייעל את התהליך, בהתאם להמלצת המבקר.
בעלי התפקידים: כהונות ארוכות של "שומרי סף"
המבקר מצא מינויים חסרים של נציגי הממשלה בכל המועצות שנבדקו. במליאות המועצות אוישו רק 12 מתוך 24 נציגויות אפשריות על פי דין ממשרד החקלאות, ממשרד הכלכלה וממשרד האוצר, אף שהדבר נדרש בחוק או בתקנון ההתאגדות שלהן.
הדו"ח מותח ביקורת על תקופות כהונה ארוכות של בעלי תפקידים המוגדרים "שומרי הסף" (יועץ משפטי, רואה חשבון מבקר ומבקר פנימי) במועצות הייצור החקלאיות. נכון למועד הביקורת כיהנו אלה בתפקידיהם, במועצות כנותני שירותים חיצוניים, במשך תקופה של כ-13 שנים בממוצע, ללא רוטציה.
לטענת המבקר, יש בדבר פתח להטיה בנאמנותם של שומרי הסף ופגיעה בעצמאותם. יש לציין שבניגוד להוראות שנקבעו בכללי החברות הממשלתיות ובהנחיות נציבות שירות המדינה למשרדי הממשלה, אין כל הוראה המגבילה את משך כהונתם במועצות ייצור ובתאגידים ציבוריים. במועצת הצמחים, לעומת זאת, מצביעים על המומחיות שפיתחו שומרי הסף והיכרותם עם כללי המועצה כיתרון, ומדגישים שאין כל בסיס להשערה בדבר הזדהות יתר ופגיעה עצמאותם.
כמו כן, מצא המבקר איחורים באישור הדו"חות הכספיים והיעדר שקיפות ציבורית בהתנהלות המועצות.
מהדו"ח משתקפת גם התיישנות של התקנות שמסדירות את פעולתן של מועצות הייצור. מדובר בתקנות שנקבעו באמצע המאה העשרים, ובהיבטים שונים אינן עדכניות למציאות החיים בעידן הנוכחי בישראל. כך למשל, על פי תקנות מועצת מוצרי הפירות והירקות, על יצרני מוצרי פרי הדר לרכוש פרי הדר לתעשייה באמצעות מועצת מוצרי הפירות והירקות בלבד, למרות שכבר שנים שתקנה זו אינה מיושמת הלכה למעשה.
בסוגיית המבנה הארגוני והסמכויות שהוענקו למועצות הייצור השונות, נמצאה אי-אחידות בין מועצות הייצור השונות. לגישת המבקר, יש לבחון אם קיימת הצדקה עניינית לשונות ביניהן.
עוד ציין המבקר שאי-החלת צו הדבש ותקנות הדבורים ביו"ש עלול להוביל לצפיפות כוורות ביו"ש ובאזורים הסמוכים ליו"ש, לירידה בחוסנן של הדבורים ולפגיעה ביכולתן להתמודד עם התפשטות מחלות ומזיקים. עקב כך עלול להצטמצם יבול הדבש ועלולה להיפגע יכולת ההאבקה של הדבורים.
מועצת הצמחים: "המגדלים חיוניים לביטחון המדינה, והמדינה מפנה כלפיהם אצבע מאשימה"
בתשובת משרד הכלכלה נמסר שתבוצע על ידו בחינה בנושא של מועצת הפירות והירקות ומועצת אגוזי אדמה, וכפועל יוצא יתקבלו החלטות בנוגע לצורך באסדרה חדשה ושינויים אחרים.
ממועצת הצמחים נמסר: "לצערנו, דווקא בעת הזאת, כשברור לכל שמגדלי ישראל חיוניים לביטחון המדינה ולתזונת אזרחיה, מצאו לנכון גורמי המדינה להפנות אצבע מאשימה כלפיהם. לחקלאים ולמגדלים, שמקבלים שקלים בודדים על התוצרת, אין שום השפעה או החלטה על המחירים לצרכנים, שנקבעים על-ידי הקמעונאים. בדו"ח מבקר המדינה אף נכתב במפורש כי 'להיטלים שגובה מועצת הצמחים מהמגדלים השפעה זניחה על עליית מחירי הירקות והפירות בעשור האחרון'.
"מועצת הצמחים מורכבת מנציגי ממשלה, חקלאים ונציגי צרכנים, ופועלת עבורם; היא לא מגבילה את החקלאים או מתערבת בנעשה במשקיהם, מורידה עלויות, מוסיפה מינים חדשים למגוון ההיצע ומרחיבה את תקופות השיווק של המינים הקיימים, מרחיבה את ביקוש המוצרים בארץ ובחו"ל – והכל לטובת הצרכנים והחקלאים כאחד. לצערנו, הממשלה שמשנה את מדיניותה חדשות לבקרים, גוררת את החקלאים לאי-וודאות כלכלית ועסקית, מה שגורם לצמצום ההיצע ועליית מחירים.
"המועצה מבצעת פעילויות רבות שהחקלאי הבודד לא יכול/יודע לבצע בעצמו, או שיעלו לו ממון רב. יותר מ-80% מתקציב המועצה חוזר באופן ישיר לחקלאים, כאשר מספר העובדים במועצה בעשור האחרון פחת בכ-17% (מכ-70 עובדים ל-58 עובדים), וכך גם הוצאות הנהלה וכלליות שנמצאות במגמת צמצום ומהוות פחות מ-20% מתקציב המועצה."
ממועצת הדבש נמסר: "ענף הדבש וההאבקה הינו גורם חיוני להמשך קיומה של חקלאות תקינה ויצירת מזון מן הצומח. הצבת כוורות ע"י מגדלי הדבורים בשטחי החקלאות הזקוקים להאבקה, היא הגורם המאפשר קיום חקלאות של ענפי גידול שלמים. צורך זה אינו שנוי במחלוקת ואף צוין במפורש בדו"ח הנוכחי. מכאן שענף גידול הדבורים באופן מוסדר נועד כדי להבטיח את אספקת המזון במדינת ישראל.
"חובתה של מועצת הדבש לשמור על ענף איתן ויציב למען המשך קיומה של החקלאות על ידי תמיכה בדבוראים, פעילות לסיוע בהתמודדות יעילה עם אתגרי הטבע כמו משבר האקלים ותופעת היעלמות הדבורים הגלובלית. לצורך כך עוסקת המועצה בתכנון פריסת הכוורות ברחבי הארץ לצורך יצירת תנאי גידול והאבקה מיטביים. כמו כן, תומכת המועצה במחקרים שמטרתם להתמודד עם מזיקים הפוגעים בדבורי הדבש וייעול ההאבקה של הגידולים השונים. המועצה קיבלה את הדו"ח לידיה, תבחן את כל ממצאיו במוסדותיה ותביא לשיפור הנדרש. פועלה של המועצה לשמירה על ענף הדבורים וההאבקה, ועל ביטחון המזון למען אזרחי המדינה- עומד תמיד בראש מעייניה."
משרד החקלאות: "פגיעה בחקלאים תפגע בכל הציבור, מועצת הצמחים נמצאה הכרחית"
בתשובת משרד החקלאות למבקר המדינה נמסר שהוא רואה במועצות הייצור נכס חשוב לעידוד החקלאות ולרגולציה עליה, ושהוא יערוך בחינה מסודרת ומקיפה לסוגיות שעלו בדו"ח.
משרד החקלאות: "קידומה ופיתוחה של החקלאות הישראלית ותמיכה בחקלאים המקומיים משמעותם דאגה לביטחון מדינת ישראל ולביטחון המזון הלאומי. פגיעה בחקלאים משמעה פגיעה בציבור כולו.
"לעניין מימון מועצות הייצור: כל מועצה מממנת את פעילותה. התמיכות שמעביר המשרד למועצות מיועדות למטרות ופעילויות ספציפיות, בכפוף להסכם מסוים. אם התקציב לא נוצל באותה השנה, הוא ישוריין עבור אותה הפעילות בשנה העוקבת.
"לעניין נחיצות מועצות הייצור: נחיצות מועצות הייצור נבחנה לא אחת. הפניות התייחסו לנחיצות מועצת הצמחים, וזו נבחנה ונמצאה הכרחית. בימים אלו בכוונת המשרד לבצע בחינה מחודשת אודות היקף פעילות המועצה.
"לעניין התמיכות הישירות לחקלאים: התמיכות הישירות לא ניתנו למשרד החקלאות על ידי משרד האוצר כיוון שלא הייתה הסכמה לגבי מנגנון קביעת התמיכות, למרות דיונים רבים שהתקיימו בין המשרדים והשרים. עד כה, המכסים הופחתו בשתי פעימות, אך החקלאים לא קיבלו את התמיכה הישירה. הפעימות העתידיות בוטלו נוכח הבנה שהמצב הקיים פגע בחקלאות ובחקלאים הישראליים. מאז כניסתם של שר החקלאות ומנכ"ל המשרד, חל היפוך מגמה, לטובת הרחבת הייצור המקומי וחיזוקו, תוך בחינה מחדש של מדיניות הפחתת המכסים."
