מהלך חריג? משמעות החלת דין הרציפות להצעת חוק שירות הביטחון

הצעת חוק הפטור מגיוס תעלה הלילה להצבעה בכנסת • הכנסת עתידה להצביע על החלת דין רציפות להצעת החוק מהכנסת הקודמת, ולמעשה מדובר במהלך מפתיע • מהו דין רציפות? למה נערכת ההצבעה באמצע הלילה, והאם הצעת החוק תועיל לגיוס חרדים? • כל מה שרציתם לדעת על ההצבעה המתוכננת, באדיבות המכון הישראלי לדמוקרטיה.

הצעת החוק לפטור מגיוס תעלה הלילה (בין שני לשלישי) להצבעה בכנסת, במסגרת "החלת דין רציפות" להצעה מהכנסת הקודמת. N12 פנתה אל עו"ד שלומית רביצקי טור-פז וד"ר מורן קנדלשטיין-היינה מהמכון הישראלי לדמוקרטיה כדי לעשות סדר. מהו למעשה דין רציפות? למה נערכת ההצבעה באמצע הלילה, על מה באמת מצביעים ואיך זה ישפיע על גיוס חרדים?

מהו הוא בעצם דין רציפות?

"דין רציפות" הוא הליך שמטרתו לייעל את הליכי החקיקה של הכנסת. בלי חוק כזה, הצעות שאושרו בקריאה ראשונה וחקיקתן לא הושלמה, פוקעות עם התפזרותה של הכנסת היוצאת ועם היבחרה של כנסת חדשה. חוק רציפות הדיון בהצעות חוק מאפשר לכנסת חדשה לקדם הצעות חוק אלה וכך לחסוך לממשלה, לוועדות הכנסת ולחברי הכנסת את השלבים המקדמיים של הליך החקיקה. החוק מעניק משנה תוקף לעקרון הרציפות הפרלמנטרית בין הכנסת היוצאת לזו הנכנסת, ולהשקפה כי הכנסת היא "מוסד של קבע, שקיומו אינו מופסק ואף לרגע".

על פי החוק, הממשלה רשאית להגיש בקשה להחלת דין רציפות על הצעת חוק שאושרה בקריאה ראשונה בכנסת הקודמת. גם ועדות הכנסת רשאיות להגיש בקשה זו לגבי הצעות חוק לא ממשלתיות, אך לגבי הצעת חוק פרטית התנאי הוא שאחד מחברי הכנסת שהגישו את ההצעה עדיין מכהן בכנסת ונתן את הסכמתו לכך. על הבקשה נערכת הצבעה בכנסת, ואם יש לבקשה מתנגדים, מתקיים דיון במליאה לפני ההצבעה. אם הכנסת החליטה להחיל דין רציפות, נמשכים הדיונים בהצעת החוק מהמקום שהופסקו בכנסת היוצאת. לא ניתן להגיש שנית בקשה להחלת דין רציפות על הצעת חוק אם זו נדחתה במליאת הכנסת, וכן לא ניתן להחיל דין רציפות על הצעת חוק ליותר מאשר כנסת אחת, גם אם החקיקה שאושרה לה רציפות לא הושלמה.

האם זה צעד שגרתי בחיי הכנסת?

החלת דין רציפות היא הליך שגרתי למדי. עיון במאגר החוקים של הכנסת מעלה כי לאורך השנים הוגשו בקשות רבות להחלת דין רציפות, לעתים אף עשרות בקשות במהלך חייה של כנסת אחת. רובן ככולן מאושרות. כך למשל הוחל דין רציפות בכנסות ה-17עד ה-19 עבור עשרות הצעות. דווקא בכנסות האחרונות כמעט ולא הוגשו בקשות שכאלה. בכנסות ה-21 וה-22 שהיו הקצרות ביותר בתולדות הכנסת לא הוגשו בקשות להחלת דין רציפות כלל, ובכנסות ה-23 וה-24 הוגשו רק מעטות. למעשה, דחיית בקשה להחלת דין רציפות היא מחזה נדיר במיוחד, ומן הכנסת ה-5 ועד היום רק בקשה אחת כזו נדחתה, בכנסת ה-23, בעניין שטח מחיה במתקני מעצר. חריגה מיוחדת שמתקיימת בענייננו ואין לה תקדים היסטורי, היא הודעת הייעוץ המשפטי לממשלה כי ישנה מניעה משפטית על הממשלה לבקש את החלת דין הרציפות על הצעת חוק שירות ביטחון.

מהי הביקורת על דין הרציפות?

מיום חקיקתו נמתחה ביקורת על חוק רציפות הדיון, בטענה שהוא מרוקן מתוכן את משמעות הבחירות, מכרסם בעקרון הייצוג, פוגע בזכות חברי כנסת לקיים דיון נאות בהצעות החוק, מפלה לרעה את חברי הכנסת החדשים, מחזק את כוחה של הממשלה בשדה החקיקה על חשבון הכנסת וכובל את הכנסת בידי קודמתה. בנוסף, נטען כי יש קושי בהיעדרה של מגבלת זמן על האפשרות להחיל דין רציפות, וכן, בהיעדר מגבלות ביחס לתוכן החקיקה, כאשר לאורך השנים הוחל דין רציפות גם לגבי חקיקה שנויה במחלוקת, בניגוד להתחייבות בדיוני חקיקת החוק, וכן על חוקי יסוד.

גם הבחינה ההשוואתית מלמדת כי הדין בישראל הוא חריג בנוף הדמוקרטיות הפרלמנטריות. הכלל הרווח במשפט המשווה הוא של אי-רציפות וברוב המדינות אין דרך או שקיימת דרך מוגבלת יותר להתגבר על כך, בעיקר על רקע מבנה של שני בתי מחוקקים, שאינו קיים בישראל. מאידך, החוק מחזק את הכנסת בסוף כהונתה בכך שהוא מאפשר לה להמשיך לקדם הצעות חוק דחופות, בהנחה שמה שלא יושלם, יוכל להימשך בכנסת הבאה.

מהי הביקורת על דין הרציפות במקרה הנוכחי? הפעם מדובר במקרה מובהק שמתקיימות בו הנסיבות של ההתנגדות העקרונית לדין הרציפות. מדובר בנושא שנתון במחלוקת ציבורית חריפה שהנסיבות בעניינו השתנו מאז שעלה לקריאה ראשונה בכנסת הקודמת. במכתב שכתב ד"ר גיל לימון, המשנה ליועצת המשפטית לממשלה לקראת הדיון ב-16.5.24 בוועדת השרים לענייני חקיקה בהצעת רה"מ להחיל דין רציפות על הצעת החוק, הוא הביע את התנגדותו להצעה מכמה טעמים.

• היעדר תשתית עובדתית מקצועית חדשה להצעה באופן שלוקח בחשבון את אירועי 7.10 ואת צרכיו העדכניים של צה"ל במציאות של מלחמה רב-זירתית ממושכת.
• לא נלוו להצעת ראש הממשלה עמדותיהם של השר הממונה, שר הביטחון, ושל מערכת הביטחון.
• ההצעה מוגשת בדחיפות שנובעת מההליך המשפטי הנוגע לגיוס תלמידי הישיבות. במילים אחרות, מן הצורך של הממשלה להציג הליכים מתקדמים לחקיקת חוק גיוס על מנת לזכות באורכה מבית המשפט ולמנוע את המסקנה המשפטית כי חוק שירות ביטחון חל על החרדים כפי שהוא חלק על מועמדים
  אחרים לשירות ביטחון ויש לגייסם מיידית.

למה נערכת ההצבעה באמצע הלילה?

לפי החוק, לא ניתן להצביע על החלת דין רציפות לפני שחלפו שבועיים מהודעת הממשלה או מהודעת אחת
מועדות הכנסת על רצונה להחיל דין רציפות על אחת מהצעות החוק, וזאת כדי לאפשר לסיעות שרוצות בכך, להתנגד. רק לאחר תום השבועיים ניתן לקיים דיון על ההתנגדות במליאת הכנסת. שבועיים מתאריך ההודעה (27.5.24) יחלפו רק היום (שני 10.6.24), כך שרק מחר, ביום שלישי 11.6.24, ניתן יהיה להצביע. מכיוון שמדובר בערב חג השבועות ומליאת הכנסת ביום שלישי מבוטלת, מתוכננת ההצבעה להיום בלילה, כמה דקות לאחר חצות, כאשר התאריך מתחלף ליום הבא.

איך תיערך ההצבעה?

חבר כנסת אחד מכל סיעה שהגישה התנגדות ינמק את התנגדותו במליאה במשך חמש דקות. לאחר מכן, שר הביטחון יואב גלנט או השר המקשר בין הממשלה לכנסת דודי אמסלם אמורים להשיב על ההתנגדויות במשך חמש דקות. ככלל, לא מדובר בדיונים מהותיים שיורדים לפרטי ההצעה, אלא בדיון פרוצדורלי בלבד.

לאחר הדיון תיערך הצבעה במליאה אם להחיל את דין הרציפות על הצעת החוק. אם יוחל דין רציפות, על הכנסת להודיע לאיזו ועדה יועברו הדיונים להכנת החוק לקריאה שנייה ושלישית. ככלל, הדיונים ממשיכים באותה הוועדה שבהם נדונו בכנסת הקודמת, קרי, ועדת החוץ והביטחון, שבין פברואר למאי 2022 כבר הספיקה לקיים 6 דיונים על ההצעה שבדיון.

על פי החוק, ועדת הכנסת רשאית גם להציע העברה לוועדה אחרת לבקשת יוזם הצעת החוק, הממשלה, ויו"ר ועדת החוץ והביטחון שהתקיימו בה הדיונים בהצעה בכנסת הקודמת, או יו"ר ועדה אחרת שסבור כי הנושא בסמכותו. יחד עם זאת, בחוות דעתה מציינת היועצת המשפטית לכנסת עו"ד שגית אפיק כי אין במקרה הזה הצדקה אובייקטיבית של ממש לשינוי, לאור מומחיותה של ועדת חוץ וביטחון בנושא והדיונים שכבר התקיימו בה בכנסת הקודמת.

על מה מצביעים?

מצביעים על שתי הצעות חוק הקשורות לשירות צבאי ואזרחי של חרדים, מהכנסת ה-24 שאושרו בקריאה ראשונה לפני כשנתיים וחצי, ב-31.1.2022. ההצעות – חוק שירות ביטחון (תיקון מס' 26) שילוב תלמידי ישיבות, תשפ"ב 2022, וחוק שירות לאומי-אזרחי (תיקון מס' 4) תשפ"ב 2021. ההצעה הראשונה היא תיקון 26 לחוק שירות ביטחון שגובשה בממשלה ה-36 (ממשלת בנט-לפיד).

האם הצעת החוק תביא לגיוס יותר חרדים לצבא?

הצעת החוק האמורה המירה את דרישת השוויון בגיוס חרדים, בהכוונתם לכניסה לשוק העבודה. בעניין שוק העבודה, היא מורידה את הגיל שבו פטורים תלמידי הישיבה החרדים משירות צבאי מגיל 26 כיום לגיל 23. בנוסף, בשלוש השנים הראשונות ירד גיל הפטור למשך שנתיים ל-21 ולשנה נוספת לגיל 22, כך שתלמידי הישיבה החפצים בכך יוכלו להשתלב בשוק העבודה מבלי לחשוש לגיוסם.

לגבי הגיוס, לא צפוי שיפור במצב. ההצעה דורשת יעדי גיוס נמוכים מאוד, 1,566 בשנה הראשונה, 125 נוספים בשנה השנייה, 136 נוספים בשנה השלישית וכן הלאה. בשנתון גברים חרדי לומדים היום כ-14,000 צעירים, ובשנים האחרונות התגייסו בכל שנה כ-1,200 בחורים. למעשה מדובר במספרים יורדים, משום שהגידול הדמוגרפי של בני ה-18 צפוי לגדול בשנה הבאה בכ-600 בחורים. ההצעה היא להגדיל את הגיוס בשנה זו בכחמישית מהם בלבד.

מה צפויה להיות תוצאת ההצבעה?

לפי ההרכב הפוליטי בכנסת והתבטאויות חברי הכנסת, סביר להניח כי ההצבעה על החלת דין רציפות על הצעת חוק שירות ביטחון תאושר בכנסת. הקואליציה צפויה להצביע בעד, למעט ח"כים מועטים המתנגדים לכך כמו שר הביטחון יואב גלנט, והאופוזיציה שתצביע נגד. הסיעות הערביות שהיו הערכות כי יימנעו מהצבעה, הודיעו כי יצביעו נגד דין הרציפות.

בנוסף, ח"כים מהליכוד שדורשים חוק גיוס תובעני יותר, דוחים את הבעת עמדתם לדיונים בוועדה, ולא יתנגדו להחלת דין הרציפות, ואילו החרדים שיתקשו ככל הנראה לתמוך בהצבעה על החוק עצמו, כן חשים שהם יכולים לתמוך בהחלטה על דין הרציפות מבלי לראות בכך הסכמתם לגיוס חלק מן החרדים כמוצע בהצעת החוק. יחד עם זאת, אם תעבור ההצבעה בכנסת ויוחל דין רציפות על תיקון מס' 26 להצעת חוק שירות ביטחון, אין בכך ערובה לחוקיותם של הצעת החוק ושל הליכי החקיקה.