עד שחלופת שקד לא תובהר, היא לא תהיה באמת אפקטיבית

בדו"ח שפורסם לאחרונה על ידי הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית עלו נתונים מפתיעים. על אף השנה הקשה שעברה על הענף, במהלך השנה הוציאו רשויות מקומיות ברחבי הארץ היתרי בנייה עבור למעלה מ-30,000 יחידות דיור בהתחדשות עירונית, יותר מבכל שנה אחרת בעבר. נתון מרתק נוסף שממנו ניתן ללמוד לאן פונה הענף: מתוך 30.000 היחידות האמורות, 15,347 יחידות דיור קיבלו היתר בנייה במתחמי פינוי בינוי, וכ-15,000 יחידות דיור קיבלו היתר בנייה מכוח תמ"א 38. כלומר, לראשונה אי פעם היקף יחידות הדיור שקיבלו בשנה זו היתר בנייה כחלק ממתחם פינוי-בינוי רחב, עולה על היקף יחידות הדיור שקיבלו היתר בנייה במסגרת של בניין בודד (תמ"א 38 וחלופותיה).

הרשות גם עדכנה לגבי תוכניות "התחדשות בניינית" ונמסר כי "במטרה לאפשר לשוק פלטפורמה נוחה ומהירה להתחדשות בניינית ביום שלאחר פקיעתה של תמ"א 38, קידמה הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית ב-18 רשויות מקומיות מרכזיות תכנית עירונית מחליפת תמ"א 38, שמותאמת לתשתיות של כל עיר, לאופייה ולצרכי האוכלוסייה. תכנית אלה יאפשרו התחדשות של למעלה מ-30,000 מבנים, הכוללים כ-530,000 יחידות דיור".

אולם, לצד הנתונים האופטימיים, בשטח עצמו ישנם לא מעט יזמים אשר נמצאים במצוקה ולא מצליחים לקדם פרויקטים בעקבות מחסור בעובדים וקשיים כלכליים. היועצים המשפטיים אשר מלווים את היזמים והדיירים חווים מציאות לא פשוטה אשר נגרמה רבות בעקבות המלחמה, וגם כעת, כאשר השוק התרגל למצב הנוכחי ושיש אופק לסיום המלחמה, עורכי דין מתחום ההתחדשות העירונית מציינים כי הקשיים שאפיינו את המלחמה עדיין מכבידים על השוק. במקביל, בכל הקשור ליישום של תכנית "חלופת שקד", הקולות שעולים מהשטח מסרבים להצטרף לאופטימיות שעולה מהודעת הרשות להתחדשות עירונית ונראה שיש לחלופות של "ההתחדשות הבניינית" לא מעט קשיי הסתגלות.

לקראת פורום Duns 100 לבכירי המשפט בתחום הנדל"ן וההתחדשות העירונית, מסבירים מומחים משפטיים בתחום כיצד הגיב השוק למלחמת חרבות ברזל, איזו השפעה יש ל"חלופת שקד" על התחום, ומה נכון לעשות עם "הסכמי המסגרת".

לכתבה התראיינו עו"ד יואב זהבי ראש (משותף) מחלקת נדל"ן, מלונאות והתחדשות עירונית במשרד אפשטיין רוזנבלום מעוז (ERM), עו"ד עמית ניסים, בעלים שותף, מינצר-כרמון, נסים ושות', עורכי דין, עו"ד רויטל סולוביי, מייסדת ובעלים, סולוביי משרד עורכי דין ונוטריון ועו"ד עדי שנהב גלוז, שותפה, מנהלת מחלקת התחדשות עירונית, יהב ושות' חברת עורכי דין.

מה הם שני האתגרים המשפטיים הבולטים שנגרמו לתחום ההתחדשות העירונית בעקבות מלחמת חרבות ברזל ואשר ממשיכים ללוות אותנו גם בשנת 2025?

עו"ד יואב זהבי: "אחד האתגרים המרכזיים הוא מורכבותם של הליכי התכנון, אשר למרות שיפור מסוים, הם מורגשים במיוחד בעקבות נזקי המלחמה. כך לדוגמה: בניינים שנפגעו, נהרסו או הפכו למסוכנים ודינם הריסה. מצב זה מחייב הפעלת הליכי תכנון מואצים במסגרת התחדשות עירונית ביחס לאותם הבניינים, אך הבירוקרטיה מסרבלת את התהליך במקום לייעל אותו. כיום, כספי הביטוח הלאומי ולעיתים תקציבים ממשלתיים אחרים, משמשים לפיצוי הדיירים לתקופה ארוכה, אך הליכי התכנון הופכים מורכבים יותר שכן אין עוד בניין שצריך "לפנות כדי לבנות". כך, נתקעים רבים מחוץ למסגרות הנוקשות של חוקי ההתחדשות העירונית, בעוד שלחלק מהדיירים יש ביטוח פרטי ולחלקם לא.

כדי להתמודד עם המצב, נדרש גוף מתכלל שינהל את התהליך בצורה מסודרת לפי מספר פרמטרים: ראשית, יש להכניס בניינים שנפגעו למסלול תכנון מואץ תחת יתרונות ההתחדשות העירונית. במקרים שבהם אין יזם, הרשות להתחדשות עירונית יכולה לסייע לדיירים לבחור יזם בהליך מכרזי מהיר. במקרה שיש יזם שחצה רף מסוים בפרויקט, ניתן לסייע בעדו לקדם את ההליכים. בנוסף, חברות הביטוח הפרטיות צריכות להכניס את היד לכיס ולממן חלק מההליך, ובכך לשפר את הכלכליות של הפרויקט. כך, המדינה תחסוך הון עתק, הדיירים יקבלו פתרון מהיר וממשי, ופרויקטים של התחדשות עירונית יזכו לדחיפה משמעותית".

עו"ד עמית ניסים: "לעניות דעתי, האתגרים בעקבות מלחמת חרבות ברזל הם לא אך הנושאים השכיחים שכולם מציינים, כלומר הנושא של העיכובים ולוחות זמנים שנובעים ממחסור בידיים עובדות, עקב איסור כניסה של פועלים פלסטינים לישראל. האתגר המשמעותי ביותר, הוא מצב הרוח הלאומי אשר משפיע על הקונים, בעיקר בתל אביב באזורים יקרים. משקיעים פוטנציאליים אשר חוששים לגורל השקעתם ולחזון הדמוקרטי של מדינת ישראל, מוכרים נכסים ומנזילים את הרכוש שלהם ומבצעים פחות עסקאות. משקיע דורש שתהיה וודאות על השקעתו. לצערי התקופה האחרונה, שידרה חוסר וודאות שהתבטא באופן ישיר בהדרת רגליהם של המשקיעים מהשוק, לפחות בתל אביב".

עו"ד רויטל סולוביי: "אלה שני האתגרים המרכזיים לדיירים בהתחדשות עירונית לאחר מלחמת חרבות ברזל – וכך ניתן להימנע מהם:

מלחמת חרבות ברזל הובילה לשינויים משמעותיים בנדל"ן, כולל בתהליכי התחדשות עירונית. גם בשנת 2025 אנו רואים את השפעתה על דיירים בבניינים ישנים, במיוחד באזורים שבהם התושבים מבינים שחייבים לקדם פרויקט, אך לא תמיד יודעים כיצד לעשות זאת נכון. הנה שני האתגרים המרכזיים שדיירים ניצבים בפניהם – והפתרון הנכון לכל אחד מהם.

1. אזורי סיכון: דיירים שחייבים פתרון מיידי אך נתקלים בעיכובים.

דיירים רבים אשר מתגוררים בערים בקו העימות ובאזורים החשופים לאיומים ביטחוניים מבינים היום יותר מתמיד שאין להם את הפריבילגיה להמתין. הבניין שלהם לא ממוגן, אין ממ"דים והמגורים בו מסכנים את ביטחונם. הממשלה מדברת על פתרונות, אבל בפועל, קבלת עדיפות בתהליכי התחדשות עירונית דורשת ליווי מקצועי שיידע להפעיל לחץ על הרשויות ולוודא שהפרויקט שלכם יקודם. זה בדיוק המקום שבו עורך דין המייצג את הדיירים נכנס לתמונה. אנו במשרדנו מלווים דיירים בבניינים ישנים באזורי סיכון, דואגים שהפרויקט יקבל קדימות במסלולי אישור מול הרשויות, מוודאים שהתכנון כולל ממ"דים ומרחבים מוגנים תקניים, ומנהלים את כל המו"מ המשפטי כך שהדיירים יקבלו את מקסימום הזכויות במינימום זמן. אל תחכו – זה הזמן לפעול.

2. דיירים שמנסים להתחיל פרויקט – אבל בדרך הלא נכונה.

אחד האתגרים הנפוצים שאנו רואים הוא בניינים שנמצאים כבר שנים בשלבים המקדמיים של התהליך, אך פשוט לא מצליחים להתקדם. הסיבה? במקום להתחיל נכון עם ייעוץ משפטי מטעם הדיירים, הם פונים קודם כל ליזמים או נכנעים להצעות לא ברורות מצד מתווכים וגופים מסחריים. התוצאה היא עיכובים, חוסר שקיפות, ובמקרים רבים התחייבויות דרקוניות שדיירים מתחרטים עליהן בהמשך.

השלב הראשון לכל פרויקט מוצלח הוא גיבוש קבוצה מאורגנת של בעלי הדירות ובחירת עורך דין מומחה שמייצג אך ורק את הדיירים – ולא את היזמים. אנו במשרדנו מוודאים שהדיירים שולטים בתהליך, מקבלים את מלוא הזכויות, ולא חותמים על הסכמים שיגרמו להם לבעיות בעתיד. אל תיתנו לפרויקט שלכם להיתקע – פנו אלינו עוד היום ונוביל אתכם לתוצאה הטובה ביותר".

עו"ד עדי שנהב גלוז: "האתגרים המרכזיים שהתעוררו בעקבות מלחמת חרבות ברזל, וימשיכו להישאר גם בשנת 2025, הם הארכת הזמנים ועליית עלויות הבנייה. ככל שפרויקט מתקרב לשלב שבו נדרש ליווי בנקאי, ניתן לראות יזמים שמתעכבים בקידום הפרויקטים. יש לכך מספר סיבות:

• הצורך להציג מכירות (Presale): בתקופת Presale המחירים נמוכים יחסית, והיזם יעדיף להמתין עם התחלת מכירה עד שהמחירים יעלו, מתוך רצון למכור במחירים גבוהים יותר בעתיד

• עליית ריביות ועמלות: המצב הכלכלי הנוכחי, עם ריביות ועמלות גבוהות יותר, פוגע בכלכליות של הפרויקטים ומגדיל את הסיכון של היזמים.

• עלויות בנייה ומחסור בפועלים: עלויות הבנייה גבוהות ויש מחסור בכוח אדם בתחום. עיכוב בכמה חודשים עשוי להקל על היזם מבחינת עלויות העבודה".

הסכמי מסגרת והתחדשות עירונית: כיצד לדעתך ניתן לשפר את הסכמי המסגרת כדי להעניק לרשויות המקומיות תמריצים אפקטיביים שיקדמו פרויקטים בהתחדשות עירונית, תוך שמירה כמובן על תקינות חוקית ושקיפות?

עו"ד עמית ניסים: "מטרתם של הסכמי מסגרת היא לממן תשתיות אשר נמצאות בזיקה ישירה לפרויקטים של התחדשות עירונית, שהרשות נמנעה מלקדם אותם עקב חוסר כלכליות. ניתן לשפר את הסכמי המסגרת בקביעת יעדים לביצוע מבחינת היתרי בנייה בהתחדשות עירונית ומתן תגמול מתאים לרשות שמתפקדת ומנוהלת בצורה תקינה".

עו"ד רויטל סולוביי: "הסכמי מסגרת הם מנגנון שבמסגרתו הרשויות המקומיות מקבלות תמריצים כספיים לקידום פרויקטים של התחדשות עירונית, בכפוף לעמידה ביעדים. עם זאת, במקרים רבים, התכנון שמתקדם במסגרות אלו אינו תואם את המציאות בשטח, את מצב הבניינים ואת צורכי הדיירים עצמם. לכן, חשוב לוודא שהסכמי המסגרת כוללים מחויבות ברורה מצד הרשויות לעמוד בלוחות זמנים מוגדרים, לקדם פרויקטים בהתאם למצב בפועל, ולשמור על שקיפות ושיתוף ציבור אמיתי עם הדיירים.

בחודשים האחרונים, משרדנו מלווה מספר פרויקטים באזורים בהם נחתמו הסכמי מסגרת או שבהם הוועדות המיוחדות, דוגמת הותמ"ל, מקדמות תוכניות משמעותיות. במהלך העבודה שלנו מול הגורמים הרלוונטיים, אנו מזהים לא פעם פערים בין התכנון למציאות בשטח ופועלים ישירות מול הרשויות והוועדות כדי לבצע התאמות. לא אחת תיקונים שהעברנו התקבלו והשפיעו ישירות על התקדמות הפרויקטים לטובת הדיירים".

עו"ד עדי שנהב גלוז: "הבעיה המרכזית עם הסכמים אלו היא הקושי ביישומם. הרשויות המקומיות לא תמיד ממהרות לקדם את הפרויקטים בגלל המעמסה על התשתיות בעיר וחוסר היכולת להעניק שירותים מספקים לתושבים. כדי לשפר את ההסכמים ולתמרץ את הרשויות, יש להציע את האפשרויות הבאות:

עו"ד יואב זהבי: "בפרויקטים בפריפריה, האתגר המרכזי הוא חוסר כלכליות. במקומות שבהם ערך הקרקע נמוך, נדרש מכפיל דירות גבוה כדי שהפרויקט ישתלם כלכלית עבור יזמים. אך לרוב, המגרשים אינם מסוגלים לשאת בנייה בהיקף כזה, מה שפוגע בכדאיות הכלכלית.

השוק מציע כיום שני פתרונות שלרוב אינם אפקטיביים: מענקים ממשלתיים – לרוב ההיקף הכספי המוצע זניח ביחס לצרכים, בוודאי כאשר יש מספר פרויקטים שמקודמים באותה העיר. קרקעות משלימות – נדיר למצוא יזמים בעלי קרקע פנויה עם זכויות בנייה נמוכות מהיקפי הבנייה הסבירים בה.

במקום מענקים ישירים, המדינה יכולה לסייע לרשויות המקומיות ביצירת מתחמי קרקע משלימה. פתרון אפשרי נוסף הוא מכרזי רשות מקרקעי ישראל (רמ"י) מסובסדים, אך תוך התאמה לצורכי היזמים.

למשל, ניתן להקים "בנק" מגרשים מסובסדים שבהם ניתן לשווק קרקע ליזמים (תוך התאמת שטח המגרש והיקף הבניה האפשרי עליו בהתאם לתקן 21) בפטור ממכרז, כל עוד היזם מצליח להגיע לחתימת רוב הדרוש במתחם בעיר".

תמ"א 38 מסתיימת: השלכות משפטיות ותוכנית חלופת שקד: האם לדעתך חלופת שקד מייצרת את האיזון המתבקש אשר מעודד התחדשות עירונית? כיצד לדעתך ניתן להבטיח שתוכנית חלופת שקד תיתן מענה מספק לצרכים התכנוניים והמשפטיים של פרויקטים בהתחדשות עירונית, תוך התחשבות באינטרסים של הדיירים והיזמים?

עו"ד רויטל סולוביי: "חלופת שקד היא נושא חדש יחסית והרשויות המקומיות רק לאחרונה החלו ליישם אותה. מדובר במנגנון שהוא שעטנז בין תמ"א 38 (התחדשות בניינית) לבין פינוי-בינוי (התחדשות מתחמית) – מצד אחד היא מאפשרת התחדשות של כמה בניינים יחד, אך מצד שני היא מוגבלת במספר המבנים שניתן לכלול בפרויקט. בניגוד לתמ"א 38, חלופת שקד מספקת זכויות בנייה דומות, אך היא מחייבת עמידה בתנאים מחמירים יותר וגם כוללת חובת תשלום היטל השבחה, מה שיכול להשפיע על הכדאיות הכלכלית של הפרויקט. נכון להיום, התהליך עדיין לא מגובש לחלוטין, והרשויות המקומיות והיזמים עצמם עוד מנסים להבין לעומק את הדרישות והמשמעויות של החלופה. הזמן יעשה את שלו בבחינת יתרונותיה וחסרונותיה. נכון להיום, משרדנו מקדם מספר פרויקטים במסלול חלופת שקד, ובחלקם אף העירייה היא זו שביקשה לקדם את הפרויקט במסלול זה. יחד עם זאת, גם הרשויות וגם היזמים עדיין לומדים את הפרקטיקה בפועל. בשל הניסיון הרחב של משרדנו בתחום ההתחדשות העירונית, אנו כבר מצויים בתהליך לימוד מעמיק של החלופה החדשה ומלווים פרויקטים בהתאם. חשוב לציין כי במקומות מסוימים תמ"א 38 עדיין בתוקף, ובאזורים אחרים הרשויות יעדיפו דווקא מסלול של התחדשות מתחמית רחבה יותר. לכן, בעלי דירות שרוצים לקדם פרויקט צריכים להבין היטב מהי הדרך המתאימה ביותר עבורם ולפעול באופן מחושב".

עו"ד עדי שנהב גלוז: "תכנית חלופת שקד מעניקה לרשויות המקומיות יותר מקום ויכולת לגבות היטלים מהיזמים, וכן מטילה עליהן מטלות ציבוריות (כגון תוספות תשתית). היתרון המרכזי של חלופה זו הוא קיצור זמנים של בירוקרטיה, בנוסף לאפשרות לנייד זכויות תכנוניות בין פרויקטים, דבר שמרחיב את האופציות.

עם זאת, קיימת ספקנות כלכלית לגבי התוכנית, שכן היא כוללת היטלים ומטלות רבות שעלולות לפגוע בכדאיות הכלכלית של הפרויקטים, במיוחד מצד היזמים ובעלי הקרקע. כל זה עשוי להקטין את הרצון שלהם להיכנס לפרויקטים של התחדשות עירונית. פינוי-בינוי, לעומת זאת, נחשבת לחלופה הטובה ביותר. היא מאפשרת התחדשות עירונית באופן מקיף שמשרת את כל הצדדים: הדיירים, הרשויות המקומיות והיזמים. התוכנית לוקחת בחשבון את הצרכים של כל המעורבים ומספקת פתרונות תכנוניים ומשפטיים טובים יותר".

עו"ד יואב זהבי: "השאלה המרכזית היא לא התוכנית עצמה, אלא סדר, ארגון ויעילות של הרשות המקומית. רשויות רבות חדלו לעודד התחדשות בניינית מכל סוג מכיוון שרצו לייצר מתחמים עירוניים מתוכננים היטב מתוך מחשבה רחבה וסביבתית, ולא לפי הגישה שבה כל בניין 'יראה' את עצמו בלבד.

ישנה דרך נוספת במסגרתה הרשות המקומית צריכה לתפוס את המושכות בכל הקשור לתכנון העיר, ולהתוות מדיניות ברורה ביחס לכל אזור ואזור. ראו לדוגמה את 'תוכניות הרובעים' בתל אביב או את 'תוכנית הצבעים' בירושלים. וודאות זו מקלה על יזמים ומייצרת וודאות תכנונית.

כיום, אחד האתגרים המרכזיים הוא חוסר הוודאות התכנונית. יזמים חותמים על הסכמים עם דיירים, אך הם אינם יודעים מראש מה יאושר בסופו של דבר. היזמים מקווים שלפחות חלקם יצלחו את המשוכה התכנונית והכלכלית ובינתיים הם "מושכים באף" את הדיירים, מכיוון שעלות חתימת הדיירים זניחה יחסית בשלבים הראשונים. מצב זה יוצר כאוס שמעכב את הפרויקטים ופוגע באמון הדיירים.

כדי להצליח, יש לקבוע תוכנית ברורה שתאפשר וודאות, תייעל את ההליכים, תקל עליהם ותקצר אותם לרווחת היזמים, הדיירים ונותני השירותים, בין אם מדובר בחלופת שקד ובין אם במתווה אחר".

עו"ד עמית ניסים: "כרגע חלופת שקד היא תוכנית שלא ברור איך היא תיושם במרבית הרשויות. מצד אחד היא מנסה לתת מענה על צרכי ציבור ותשלומי היטל השבחה, ומאידך לקצר לוחות זמנים. בפועל אנחנו נתקלים בחוסר בהירות בוועדות לגביי איזה תוכנית יכולה ללכת תחת חלופת שקד ואיזה תוכנית צריכה ללכת לכיוון של תב"ע בסמכות וועדה מחוזית. לפיכך עד שהתוכנית תובהר ותיושם באופן שיהיה נהיר וברור לכל, רשויות/יזמים/בעלי דירות אין היא באמת אפקטיבית".