דו"ח: ההוצאה הביטחונית ומגבלות ההוצאה עלולות להוביל לקריסת השירותים הציבוריים

העלייה ארוכת הטווח הצפויה בהוצאות הביטחון עלולה להוביל לשחיקת השירותים הציבוריים ולהגדלת הגירעון, כך לפי דו"ח חדש של המכון הישראלי לדמוקרטיה. את הדו"ח כתבו נגידת בנק ישראל לשעבר פרופ' קרנית פלוג ורועי קנת פורטל. השניים מציעים חלופה שתכלול העלאת מיסוי, כך שישראל תשתווה לחציון ה-OECD. המתווה המוצע נועד לאפשר עמידה בהגדלת הוצאות הביטחון, תוך חיזוק השירותים הציבוריים וצמצום החוב הציבורי.

למחקר המלא

הדו"ח נכתב לקראת כנס אלי הורביץ לכלכלה וחברה שייערך מחר (שלישי) ומוחרתיים בירושלים. הוא כולל ניתוח של תקציב 2025 מול מגמות העבר, ונוכח הצורך להעלות את תקציב הביטחון. ב-2025 עומד תקציב הביטחון על 5.2% אחוזי תוצר, לעומת 3.9% ב-2019. גם תשלומי הריבית עלו כתוצאה מהגידול בגירעון התקציבי שנדרש למימון ההוצאות. מקור מימון נוסף לתקציב הביטחון הוא קיצוצים בסעיפי ההוצאה האחרים. על אף שההוצאה האזרחית נותרה בשיעור של 20.4% מהתוצר, הרכבה השתנה: סעיפים קוצצו לטובת רזרבות מלחמה, תשתיות חירום ותקציב מנהלת תקומה.

קרנית פלוג (צילום: תומר נויברג/פלאש90)

הגירעון הצפוי ל-2025 הוא 4.9%, ולפי התחזית הוא יביא לגידול ביחס החוב הציבורי לתוצר, שעמד על 68% ב-2024. פלוג וקנת פורטל טוענים שסעיפי התקצוב הפכו מגזריים יותר. הם מציינים את תוספת התקצוב לחינוך החרדי, סבסוד התחבורה על בסיס גיאוגרפי, והטיית מדיניות הנחות הקרקע לטובת הציבור החרדי.

המשך המדיניות הנוכחית יפגע גם בצמיחה

הדו"ח מציג שתי חלופות תקציביות מרכזיות לעשור הקרוב. בחלופה הראשונה נמשכת מדיניות המיסוי וההוצאה הנוכחית; בשנייה, שעליה החוקרים ממליצים, יוגדלו המיסוי וההוצאה. בשני המקרים, החוקרים מניחים שתקציב הביטחון יגדל בהתאם להמלצות ועדת נגל. לפי הניתוח המוצג בדו"ח, תקציב הביטחון יגיע ל-5.5% תוצר ב-2026, וירד בהדרגה לרמתו לפני המלחמה, 4.3% תוצר, עד ל-2032.

שינויים בתקציב הביטחון מ-1997 עד 2024 (מתוך המחקר)

בתרחיש הראשון, שבו לא נעשה שינוי במדיניות המיסוי והממשלה עומדת בכללים הפיסקליים שלהם התחייבה, מימון ההוצאה הביטחונית המוגדלת יביא לקיצוץ משמעותי בהוצאה הציבורית. קיצוץ זה יפגע דרמטית בשירותים לאזרח, וכן בפוטנציאל הצמיחה הכלכלית. ההוצאה האזרחית תפחת מ-20.3% ב-2025, ל-15.9% ב-2034, אם כלל הגירעון יישמר, ול-14.8% אם גם כלל ההוצאה ישמר. פלוג וקנת פורטל מניחים שבפועל הממשלה תמתן את הקיצוץ בשירותים על ידי חריגה מהכללים הפיסקליים, אך הם גורסים כי "התרחישים משקפים במידה רבה את האילוצים התקציביים האמיתיים שעומדים בפני מדינת ישראל".

המשמעות של קיום הכללים הפיסקליים בתרחיש הזה, של עלייה בהוצאות הביטחון ומיסוי ברמתו הנוכחית, היא קריסת השירותים הציבוריים. חשוב לציין שכבר עכשיו, ישראל מפגרת משמעותית ברמת ההוצאה הציבורית בהשוואה ל-OECD. 

ההוצאה האזרחית בין 2006 להיום, וכן ההוצאה האזרחית החזויה בתרחישים שונים – בהמשך המגמה הנוכחית [בירוק]; בתרחיש שבו נשמר כלל ההוצאה, והמס לא עולה [בצהוב]; ובתרחיש שבו נשמר גם כלל הגירעון, והמס לא עולה [באדום] (מתוך המחקר)

המתווה החלופי המוצע בדו"ח כולל העלאת מיסוי, שנועדה לאפשר לעמוד בגידול תקציב הביטחון ובמקביל להרחיב את ההוצאה האזרחית, תוך צמצום יחס החוב הציבורי לתוצר. נטל המס בישראל כיום נמוך בהשוואה למדינות המפותחות. הכותבים ממליצים שיועלה בהדרגה לרמה החציונית ב-OECD – כלומר שיהיה גבוה יותר מבמחצית ממדינות ה-OECD, ונמוך יותר מבמחציתן. נטל המס בישראל עמד ב-2024 על 29.7% תוצר, ובדו"ח מוצע להרחיבו ל-35.9% עד 2029. 

ההוצאה האזרחית של הממשלה במובן הרחב, כולל הרשויות המוניציפליות והוצאות המותנות בהכנסה, תגדל בתרחיש זה מ-33% תוצר ב-2024 ל-36.7% תוצר ב-2034. כלומר, תחת מתווה זה השירותים לאזרח ישתפרו, ופוטנציאל הצמיחה של ישראל עשוי לגדול. גם לאחר מהלך זה, מסבירים הכותבים, ההוצאה האזרחית בישראל תהיה נמוכה בהשוואה בינלאומית, כש-75% מחברות ה-OECD מוציאות יותר במונחי תוצר.

יתרון נוסף למתווה החלופי המוצע בדו"ח הוא שבטווח הארוך יחס החוב הציבורי לתוצר יפחת וכתוצאה מכך יפחתו הוצאות הממשלה על ריבית באחוזי תוצר. החל משנת 2027, יחס החוב-תוצר ירד על לרמה של 65.5% תוצר ב-2034. הגירעון יופחת בהדרגתיות עד ל-2.5% תוצר ב-2028, ורמה זו תישמר עד 2034, שבה מסתיים הניתוח.

עדיפות לתשתיות וחינוך, העלאת השכר במגזר הציבורי

פלוג וקנת פורטל מציגים עקרונות לאופן העלאת נטל המס והרחבת ההוצאה הציבורית. בנוגע למס, הם מציעים לצמצם הטבות מס שהתועלת מהן נמוכה –  כלומר כאלו שלא מייצרות תמריצים לחברות ופרטים שהשפעתם חיובית. הכותבים מציעים גם לצמצם פטורים חסרי הצדקה כלכלית-חברתית. עוד מוצע להגדיל בהדרגה את המע"מ, להגדיל גם את המס הישיר (למשל מס הכנסה), את מס החברות ואת הארנונה, ולבטל את ההנחות לקרקע.

רועי קנת פורטל (צילום: עודד אנטמן)

בתחום ההוצאות הדו"ח ממליץ להעניק לתשתיות עדיפות גבוהה. מצב התשתיות בישראל גרוע בהשוואה בינלאומית, ויש הסכמה בקרב כלכלנים שחיזוק התשתיות מועיל לצמיחה. המלצה נוספת היא הגדלת ההוצאה על חינוך, השכלה ומחקר, שגם הם בעלי השפעה חיובית ארוכת טווח על הצמיחה הכלכלית. הכותבים הציעו גם להעלות את שכר עובדי המגזר הציבורי, שסובלים משכר נמוך במיוחד בהשוואה למגזר הפרטי, כשהפער בין המגזרים בישראל הוא מהגבוהים ב-OECD.

כדי להגביר את הלגיטימציה למיסוי מציעים פלוג וקנת פורטל להעביר סמכויות בתחומי רווחה, חינוך ותחבורה לרשויות מוניציפליות שיש להן את היכולות הדרושות לכך. הצעה זו היא בהתאם לנהוג בכלכלות מפותחות, ונועדה לשפר את השירות לאזרח ולחזק את הקשר בינו לבין התקציב.